Wat is virtueel vergaderen?

Een virtuele vergadering is een alternatief voor een vergadering waarbij de deelnemers elkaar persoonlijk treffen. Vanuit verschillende locaties nemen deelnemers de punten door via een video- en audioverbinding. Er vindt een uitwisseling van ideeën en meningen plaats, zonder dat deelnemers fysiek bij elkaar komen.

Bij een virtuele vergadering vergader je in een virtuele, dat wil zeggen niet in het echt bestaande, omgeving. Een virtuele raadzaal. En dat heeft consequenties voor het verloop van de vergadering, de opbrengst ervan én het vraagt andere vaardigheden van de deelnemers.

 

Met de Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming is het voor gemeenteraden, eilandraden, Provinciale Staten en de algemene besturen van waterschappen mogelijk gemaakt hun vergaderingen te voeren in een virtuele omgeving. Dit stelt deze organen voor technische uitdagingen, maar ook programmatische. Het vergaderen in een virtuele omgeving, ofwel het virtueel vergaderen, vraagt nieuwe vaardigheden en nieuwe regels.

Leren beter politieke besluiten te nemen n een virtuele omgeving?

Het Periklesinstituut ontwikkelde speciaal voor volksvertegenwoordigers de trainingen politieke besluitvorming in een virtuele omgeving. Je leert er niet alleen hoe je zelf overtuigend je standpunt en argumenten inbrengt in de raads-, Staten of commissievergadering maar ook hoe je er samen voor zorgt dat er met een goed debat kwalitatieve politieke besluit worden genomen.

Lees meer >

 

Daarnaast worden volksvertegenwoordigers geconfronteerd met afwegingen hoe ze de orde van hun vergaderingen in deze virtuele omgeving vormgeven. Welke afspraken maken ze over elkaars zichtbaarheid? Hoe komen insprekers aan bod? En welke regels stellen we op voor het doen van interrupties en het indienen van moties? Ook het voeren van juist een politieke vergadering zal in een virtuele omgeving – waar de leden elkaar slechts op een scherm kunnen zien – nieuw en niet zonder uitdaging zijn.

Om vaardiger te worden in het virtueel vergaderen schreven John Bijl en Victor Vlam van het Periklesinstituut in opdracht van BZK en VNG het Handboek Virtueel vergaderen voor volksvertegenwoordigers. Het handboek is kosteloos.

Handboek Virtueel Vergaderen

Het Handboek virtueel vergaderen helpt raden, Staten en waterschapsbesturen de politieke deliberatie ook in een virtuele omgeving plaats te kunnen laten vinden. Inclusief een praktische Snel aan de slag- gids!

Download

 

Naar aanleiding van het boek maakte John en Victor ook verschillende tipvideo’s. Deze zijn te vinden op het YouTube-kanaal van het Periklesinstituut. Abonneer je op het kanaal om altijd op de hoogte te blijven van de nieuwste tipvideo’s.

Met spreektijd wordt letterlijk de periode bedoeld waarin iemand spreekt. In het openbaar bestuur wordt met het begrip meestal een maximum spreektijd bedoeld, met andere woorden de gereserveerde of beschikbare tijd waarin een vergaderdeelnemer zijn verhaal kan doen.

Hiervoor geldt dan een spreektijdenregeling, een overeenkomst tussen raadsleden waarin is vastgelegd hoeveel spreektijd iedere deelnemer krijgt. Deze tijd is in sommige raadszalen te zien op een grote digitale klok. De regeling wordt tijdens de vergadering ook gehandhaafd door de voorzitter

In meerdere gemeenten wordt gewerkt met een spreektijdenregeling, maar eigenlijk zelden op een goede manier. In de gemeente worden spreektijden afgesproken voor raadsleden, met als doel om de lengte van de vergadering te bekorten. De gedachte is, dat wanneer de raadsleden zich aan deze maximum houden, de eindtijd van de vergadering beheersbaar te houden is. Gemeentepolitiek kost al veel tijd, dus niemand zit te wachten op lange vergaderingen. Ook de publieke tribune

Daarbij kun je je afvragen of besluiten die diep in de nacht aan het eind van urenlange vergaderingen worden genomen nog wel van voldoende kwaliteit zijn.
Maar vaak is een spreektijdenregeling slechts deels effectief. Vergadertijd wordt immers ook opgesoupeerd door interrupties, schorsingen en verlet zoals de tijd die het kost om van spreker te wisselen of ordedebatten.

In meerdere gemeenten wordt gewerkt met een spreektijdenregeling, maar eigenlijk zelden op een goede manier.

Belangrijker is dat raadsleden niet altijd even goed overweg kunnen met de spreektijd. Ze ervaren het als een beknelling om binnen een gezette tijd hun bijdrage te moeten doen. Ze komen tijd te kort om nuance op te bouwen of een strandpunt omzichtig te formuleren.

Nu is er wat voor te zeggen dat standpunten zonder nuance of ‘parlementair taalgebruik’ scherpte aanbrengen in het debat, maar voor sprekers die persoonlijk worden aangesproken op hun standpunt is het begrijpelijk dat ze niet alles direct of radicaal eerlijk kunnen of willen brengen. Soms zijn door de beperkte spreektijd de argumenten voor een standpunt helemaal niet helder genoeg om er goed op te reageren. En zeker in het politiek-bestuurlijke debat is het noodzakelijk om vooral op de onderbouwing te reageren en niet slechts op het standpunt an sich.

Toch zijn er veel voordelen aan het hébben van een spreektijdenregeling. Tot diep in de nacht uitlopende vergaderingen en lange betogen zijn geen juweel van de democratie; heldere standpunten en scherpe debatten wel. Een spreektijdenregeling kan helpen dat te bereiken, maar zal dan anders moeten worden ingevoerd. Op een manier die de sprekers en de politieke besluitvorming ondersteunt — en de gebruikers ervan leert ermee om te gaan, zonder aan nuance of argumentatie in te moeten boeten.

Hoe voer je een spreektijdenregeling wél in?

Om effectief te gaan werken met een spreektijdenregeling, moet ze onderdeel uitmaken van een invoeringstraject. Dat invoeringstraject beslaat meer dan alleen de klok. Het kort kunnen spreken is een vaardigheid, het kort wíllen spreken is een onderdeel van de vergaderstructuur en -cultuur.
Wij pleiten daarom voor de invoering van een slimme spreektijdenregeling. Met een slimme spreektijdenregeling wordt eerst bijgehouden hoe lang raadsleden spreken. Die cijfers worden aan de raad gerapporteerd, waarna men steeds beter kan bepalen hoeveel tijd er nodig is voor de behandeling van een agendapunt (en dus de hele vergadering).

Met deze informatie blijft de benodigde tijd realistisch en leren raadsleden beter plannen hoe ze hun spreektijd gebruiken. De invoering kan gepaard gaan met een trainingsprogramma om korter en effectiever te spreken en te debatteren.

De slimme spreektijdenregeling bestaat uit drie stappen:

  • Spreektijd bepalen
  • Een niet-publieke invoering van maximum spreektijden
  • Oefenen met bondiger spreken

Hoeveel spreektijd is er nodig?

In het eerste deel van de aanpak leert de raad, meestal via de agendacommissie, in te schatten hoeveel behandeltijd een agendapunt vraagt. Mensen hebben nogal eens de neiging om de tijd die nodig is voor een inhoudelijke bespreking (fors) te onderschatten, dus het is goed om met rekensommetjes uit te zoeken wat er bijvoorbeeld mogelijk is in de bespreking van één klokuur. ‘U denkt 30 minuten? Dat betekent minder dan drie minuten per acht fracties én de wethouder. Eerste en tweede termijn. Zonder interrupties.’ Het kan dus, kortom, geen kwaad dit kritisch te benaderen.

Als vuistregel kun je gebruiken dat mensen normaal gesproken zo’n 120 tot 130 woorden per minuut spreken. Een normaal volgetypt A4-tje duurt dan ongeveer 3-en-een-halve minuut.

De tijd bijhouden

De tijd die uiteindelijk uit deze bespreking komt, geldt als de verwachtte of beoogde behandeltijd voor de vergadering. In een soort van draaiboek worden de spreektijden dan vermeld in een kolom per agendapunt en per spreker. Náást die kolom met verwachtte spreektijden komt een lege kolom. Die is voor de gerealiseerde spreektijden.

Tijdens de vergadering wordt de spreektijd bijgehouden, maar er wordt niet direct op gehandhaafd. De voorzitter hoeft bij wijze van spreke niet op de klok te kijken, al kan deze wel de klok als aanwijzing gebruiken om dan de sprekers te manen af te ronden of vragen kort te houden.

Leren bondiger spreken

Na afloop zijn de verwachtte en gerealiseerde spreektijden eenvoudig te vergelijken. De uitslag kan daar nogal eens confronterend in zijn. Het is vanaf dat punt dat de deelnemende leden oefenen en leren bondiger te spreken. Ze leren gebruik te maken van gespreksstructuren, argumentatieschema’s en werken aan hun spreektempo. Daarnaast leren ze effectiever interrumperen én vaardiger op interrupties in te gaan.

Voor het bondiger spreken zijn verschillende trainings- en coachingsmogelijkheden beschikbaar, waaronder onze training Vaardiger spreken in het openbaar.

Soorten spreektijdenregelingen

Hoe helpt het Periklesinstituut bij de invoering?

Goed bestuur is integer bestuur. Dat betekent ook dat integriteit niet alleen een verantwoordelijkheid is van de individuele politieke ambtsdragers, het dient tevens een gezamenlijk belang. Integriteitskwesties schaden immers het hele aangezicht van de politiek. Gedoe straalt op ons allemaal af.

Het gebeurt weinig, maar als het gebeurt is het groot nieuws. Een raadslid dat illegaal arbeidsmigranten huisvest, of een die iemand die werkzaam is in een industrie waar zijn voor-stem van profiteert. Of die Gedeputeerde die als ‘cadeautje’ zijn naam op een trein krijgt terwijl er nog over een concessie moet worden onderhandeld.

Altijd op de loer

Integriteitskwesties raken de democratie diep. Ze schenden het vertrouwen van de samenleving dat de overheid zonder vooringenomenheid of andere belangen dan het algemeen belang besluiten neemt. Toch krijgt iedere volksvertegenwoordiger te maken met integriteitsdilemma’s. Bij de voorbeelden hierboven – die zich allemaal in een kort tijdsbestek afspeelden – is het achteraf makkelijk uit te leggen dat deze situaties voorkomen hadden moeten worden. Even wat langer nadenken voordat je ‘ja’ zegt. Of aan anderen om reflectie vragen. En vooral: niet te eigenwijs doen.

Waarom is integriteit in de politiek zo ingewikkeld?

Maar dat is moeilijker dan het lijkt. Vooral omdat integriteitskwesties voor iedere politicus op de loer liggen. Meestal als kleine en onschuldig ogende zaken. Zoals een goede vriend of partijgenoot die met de beste bedoelingen een beroep op je doet maar je toch verleid om zelf het voorstel eens bij de portefeuillehouder op tafel te leggen. De oud-waterpoloër die door de club wordt gevraagd toch ‘even mee te lezen’ in de offerte voor het nieuwe zwembad. Zelfs kwesties die je uit de opperste overtuiging doen, kunnen wanneer je niet voorzichtig genoeg bent in je gezicht ontploffen.

Integriteit als rolconflict

Integriteit in het politieke ambt heeft een bijzondere plaats binnen de ethiek. Daar waar de beeldvorming omtrent integriteit vaak erg zwart-wit is, zijn de dilemma’s voor politieke ambtsdragers een grijs gebied.

Want, wanneer en waar ligt de grens tussen een goed netwerk en persoonlijke belangen? Een raadslid met een grote achterban brengt juist de verhalen binnen die onderdeel uit moeten maken van de democratische besluitvorming. Of agendeert actuele en urgente kwesties. Raadsleden horen juist actieve burgers te zijn met eigenbelangen in de samenleving.

Juist dit actieve burgerschap, met de bijbehorende rollen levert het eerste aspect van integriteit op: rolconflicten. Ze zijn voor een volksvertegenwoordiger niet alleen onvermijdelijk — ze zijn eigenlijk gewenst. Immers, een goed geïnformeerd en betrokken raadslid is ook een aanwinst voor het functioneren van de democratische besluitvorming.

Het is wel van belang de rolscheiding duidelijk te maken. De meeste integriteitskwesties ontstonden omdat politieke ambtsdragers onduidelijk waren over hun meerdere belangen, niet konden uitleggen waarom het ‘niet raar’ is dat er nu eenmaal meerdere belangen spelen en – vooral – niet duidelijk maakten hoe ze de verschillende belangen zelf hebben afgewogen. Ook als dit geen directe belangen zijn, maar belangen van een familielid of zelfs de organisatie waar het raads- of Statenlid werkt. Bijvoorbeeld als je er wel werkt, maar geen direct invloed het op het beleid van de onderneming of organisatie, zoals een suppoost die meestemt over het museumbeleid.

Mentale weerbaarheid

Zo brengt het actief burgerschap van volksvertegenwoordigers nog een tweede risico met zich mee: een netwerk. De voordelen daarvan zijn evident, het risico ontstaat wanneer deze achterban een beroep doet op de politicus. Die oproep is meestal oprecht, maar kan er wel toe leiden dat een raadslid of Statenlid zich in een positie bevindt dat hij tegen voormalige groepsgenoten ‘nee’ moet zeggen.

Dat kan lastig zijn, zeker wanneer je als lid van de samenleving de wens goed begrijpt (en hem misschien wel deelt) maar je door je nieuwe verantwoordelijkheden als lid van het hoogste orgaan van de gemeente of provincie niet onbeperkt een lobby kan uitvoeren. De mentale weerbaarheid om dan bestand te zijn tegen een emotionele of misschien zelfs wel dreigende oproep is een beschermingsmaatregel van de integriteit van het openbaar bestuur. En de erkenning dat van raads- en Statenleden wordt verwacht dat ze er naast het volksvertegenwoordigersschap ook een leven met beide benen in de samenleving die ze vertegenwoordigen op nahouden.

Raadsleden zijn ook maar mensen

Ook dat brengt een risico mee. En tegenwoordig is dat risico groter dan anders. Wanneer een raadslid vroeger een keer dronken over straat zwalkte bleef het anoniem. Tegenwoordig ben je in een mum van tijd viraal op twitter of haal je Geen Stijl.

Raadsleden liggen vaker en steeds meer onder een vergrootglas. Bijna 90 procent van alle Nederlanders vindt dat lokale politici een voorbeeldfunctie hebben — ook de media houdt hen nauwlettend in de gaten. Je moet je er als volksvertegenwoordiger steeds meer van bewust zijn dat het lid zijn van een hoogste bestuursorgaan ook betekent dat je een publieke rol hebt.

Het gevaar ervan is dat volksvertegenwoordigers té voorzichtig worden. Bijvoorbeeld door afstand te doen van andere rollen. Geen kantinediensten meer draaien, zich niet meer vertonen op de buurtbarbecue of eigenlijk zich helemaal maar afzonderen. Wat natuurlijk net zo onwenselijk is.

Decorum

De essentie van democratie is juist dat politiek bedreven wordt door ‘gewone mensen’. Hun ambities, passies en ervaringen zijn nodig. Het directe gevolg ervan is dat raadsleden zich als mensen gaan gedragen. Ook in het debat. En boos of onredelijk worden.

Op zich is dat niet direct een punt. Politieke besluitvorming kan het zelfs nodig hebben dat ze met oplopende emoties wordt bedreven. Het wordt ingewikkeld wanneer deze emoties tot gevolg hebben dat de leden niet meer naar elkaar luisteren of – zoals dat heet, op de man spelen.

De essentie van een politiek debat is immers dat mensen vanuit een meningsverschil op elkaars standpunten ingaan. Helaas zijn er raden (en Staten) waar de emoties ervoor zorgen dat het niet meer lukt. In een enkel geval gaat dat zelfs gepaard met onparlementair gedrag en onparlementair taalgebruik.

Dit heeft direct effect op de legitimiteit van de politieke besluiten. Een gemeenteraad die ruziënd over de vloer rolt komt nu eenmaal minder geloofwaardig voor dan een raad waar fatsoenlijk op de inhoud wordt gedebatteerd. En een afgewogen besluit wordt genomen waar de inwoners van de gemeente of provincie zich in herkennen.


Met het programma Integriteit van het volksvertegenwoordigende ambt onderzoekt het Periklesinstituut samen met de volksvertegenwoordigers naar hún beleving en betekenis van integriteit. En daarmee hoe ze zélf de integriteit van het openbaar bestuur kunnen beschermen en bevorderen.

Wanneer de gemeenteraad een besluit neemt, is daar al heel wat aan vooraf gegaan. Informatiebijeenkomsten, voorgesprekken, vragenrondes, commissievergaderingen en misschien zelfs een werkbezoek. Al die bijeenkomsten en overleggen vormen samen het besluitvormingsproces en zijn zo samen het vergadermodel van de gemeente.

Soms lijkt het wel als iedere gemeente (en provincie) zijn eigen vergadermodel kent. Ook al zijn de termen soms dezelfde – zoals BOB, politieke markt, commissiemodel – de verschillen zijn onderling groter dan de overeenkomsten. Een vergadermodel is daarmee altijd ‘maatwerk’. Je ziet er als het goed is de ‘eigenheid’ van de gemeente en het gemeentebestuur in terug.

In het Onderzoek Vergadermodellen en vergadercultuur van het Periklesinstituut onderzoekt Ruben Fennema de samenhang tussen model en cultuur. Daarbij komen aan de orde de mate van interactie tussen fracties, rol van fracties versus gezamenlijkheid, werkverhouding tussen raad en college. Tegelijkertijd kijken we naar de organisatie van de vergaderingen. Waar ligt de focus in het model? Op welke wijze heeft de gemeenteraad de onderlinge deliberatie georganiseerd?

Daarbij zijn veel verschillen. Bijzonder is dat niet: elke gemeente heeft een geheel eigen karakter. Daarnaast zijn er verschillende factoren die de ‘politieke cultuur’ bepalen: grootte van gemeente, aantal fracties, verstedelijking, enzovoorts.

Ordening van verschillen

Om toch de werkzaamheid van vergadermodellen te kunnen te vergelijken brachten we een ordening aan. In deze theorie gaan we niet uit van de typering van vergadermodellen of de formulering van standaarden daartoe, maar beogen we onderscheid te maken op basis van de keuzes die zijn gemaakt bij de totstandkoming er van. We komen daarmee op drie soorten scheidingen. De scheidingen sluiten elkaar niet uit.

Procesmatige scheiding

De eerste scheiding die aangebracht kan worden bij de typering van vergadermodellen is een procesmatige scheiding. Met een procesmatige scheiding wordt een duidelijke scheiding van de drie fasen (beeldvorming, opinievorming, besluitvorming) om tot een besluit te komen, bedoeld. Voor elke fase is het duidelijk wanneer en hoe iets plaatsvindt. De scheiding is ook te zien in de aparte bijeenkomsten/vergaderingen die voor elke fase bestemd zijn.

Functionele scheiding

Een functionele scheiding is te zien bij vergadermodellen die gebruik maken van verschillende commissies, die zich elk richten op een bepaald beleidsterrein/thema. Bij zulke commissies zijn niet alle raadsleden aanwezig en naast raadsleden zijn er ook burgerleden die zitting (kunnen) hebben in een commissie.

Vergadervorm

Het laatste onderscheid dat gemaakt kan worden is de specificering van een werk/vergadervorm die sommige gemeenten hanteren. Hiermee kan een speciale avond met verschillende sessies bedoeld worden, maar ook bijvoorbeeld rondetafelgesprekken, politieke markten of carrousels. Bij een vergadervorm is er nagedacht over hoe (bepaalde) besluitvormingsfasen vorm te geven binnen een vergadermodel.

Deze ordeningsprincipes kunnen worden gecombineerd. Een vergadermodel kan in theorie alle ordeningen in zich hebben. Dan is er expliciet nagedacht over proces, functie én vorm. Om van uit deze onderscheiding naar typeringen te werken, is niet niet alleen de vraag óf er gebruik is gemaakt van de ordeningsprincipes, maar ook in hoeverre deze keuze explicite is gemaakt.

Typering van vergadermodellen

Op basis van de drie ordeningsprincipes kunnen een aantal vergadermodellen worden opgemerkt. Het behoeft hier te vermelden dat deze vergadermodellen vanuit het perspectief van de onderzoeker komen, en met dit onderzoek ook duidelijk zal worden of het onderscheid dat gemaakt is, terug te zien is in de praktijk. De zes soorten vergadermodellen worden hieronder elk toegelicht.

Vergadermodel met alleen een procesmatige scheiding

Bij dit model zijn de fasen van besluitvorming (beeldvorming, opinievorming en besluitvorming) duidelijk van elkaar gescheiden en vinden vaak ook in aparte vergaderingen plaats. Hier vallen veel gemeenten onder die het BOB-model hanteren (waar deze fasen gescheiden zijn). Het BOB-model wordt in de praktijk verschillend toegepast, maar heeft wel de fasen duidelijk van elkaar gescheiden. Naast gemeenten die het BOB-model hanteren vallen de gemeenten die één commissie gebruiken voor bijvoorbeeld beeldvorming of oordeelsvorming, hier ook onder. In welke fase een commissie wordt gebruikt verschilt per gemeente.

Vergadermodel met alleen een functionele scheiding

Bij een vergadermodel die alleen een functionele scheiding heeft wordt in twee of meerdere commissies de besluitvorming voorbereidt. Deze commissies zijn ingericht naar een specifiek beleidsterrein. In de raadsvergadering vindt besluitvorming plaats. De gemeenten die hieronder kunnen vallen zijn de gemeenten met een raadscommissiemodel, waarbij de besluitvorming wordt voorbereid in de commissies. Daarnaast horen ook de gemeenten die één keer in de maand vergaderen en op zo’n avond uit elkaar gaan in verschillende commissies.

Vergadermodel met alleen een werk/vergadervorm

Bij dit model wordt gebruikgemaakt van een speciale werk/vergadervorm die de verschillende fasen in het besluitvormingsproces vorm geeft. Beeld- en oordeelsvorming worden in dit model via een speciale werk/vergadervorm op dezelfde avond georganiseerd. Het verschilt per gemeente of besluitvorming ook op dezelfde avond plaatsvindt of dat dit een week of twee weken later in de raadsvergadering plaatsvindt.

Vergadermodel met zowel een procesmatige- als functionele scheiding

Hier wordt zowel een procesmatige- als functionele scheiding gehanteerd. Dit houdt in dat de fasen gescheiden zijn in verschillende vergaderingen, maar dat er wel met meerdere commissies vergaderd wordt. De scheiding in de fasen is te zien in de informatiebijeenkomsten of beeldvormende avonden die los van de commissies georganiseerd worden.

Vergadermodel met een procesmatige scheiding en een werk/vergadervorm

Bij dit vergadermodel wordt van een werk/vergadervorm gebruikgemaakt waarbij deze werk/vergadervorm wordt ingezet voor een bepaalde fase in het besluitvormingsproces. Dit kan bijvoorbeeld alleen bedoeld zijn voor beeldvorming of alleen voor oordeelsvorming. Dit houdt in dat de andere fase op een andere manier en tijd plaatsvindt en er dus een scheiding in fasen terug te zien is.

Vergadermodel met een functionele scheiding en een werk/vergadervorm

Bij het laatste vergadermodel wordt er naast de commissies ook nog gebruikgemaakt van een speciale werk/vergadervorm. Zo’n werk/vergadervorm wordt ingericht om bijvoorbeeld met inwoners in gesprek te gaan.

 

Gerelateerd

Het Periklesinstituut ontwikkelde een aanpak om met de raad het vergadermodel te ontwerpen of te evalueren en aan te passen. In onze trainingen leren we raads- en commissieleden én voorzitters beter worden in het gebruik ervan.

In meerdere gemeenten wordt gewerkt met een raadsakkoord. Een overeenstemming tussen alle fracties (en daarmee alle raadsleden) voor de komende bestuursperiode. Mits goed ontworpen kan een raadsakkoord een constructieve start zijn voor een effectieve bestuursperiode, waar niet alleen afspraken zijn gemaakt over hoe politiek te bedrijven maar ook de onderlinge politieke meningsverschillen een plek krijgen waar ze tot hun recht komen.

Politiek bedrijven bestaat vooral uit het bespreken van meningsverschillen. Immers, wanneer we niet zo veel met elkaar van mening zouden verschillen, wat democratie niet nodig. De opgave van het democratisch besluitvormingsproces is juist zo goed mogelijk met elkaar van mening verschillen. Samen eerst beoordelen waar de meningsverschillen zitten, deze goed onderling bespreken en dan tot een besluit komen waar alle argumenten vóór en tégen zijn gewogen.

Een gezamenlijk afspraak hóe politiek te bedrijven kan helpen bij de opgave het debat te voeren in te vullen. Het vraagt wel een andere benadering van het begrip ‘raadsakkoord’ en misschien zelfs een andere benaming

Het is verleidelijk een raadsakkoord te zien als een ‘coalitie-akkoord maar dan met de hele raad’ maar dat is het niet. In een traditioneel coalitie-akkoord staat afgesproken welke opdracht het nieuw aan te stellen college krijgt. Dit zijn inhoudelijke opdrachten: raadsfracties spreken de ambitie uit nieuw beleid te maken op bereikbaarheid of cultuur, al dan niet met een concrete richting aan voor de inhoud van dat voorstel. Het zijn onderwerpen waarvan de ondertekenaars het over eens zijn dat het gaat gebeuren. Een coalitie-akkoord kan worden uitgewerkt in een collegeprogramma.

Depolitiserend

Een raadsakkoord werkt, wanneer het goed wordt gebruikt, anders. Het belangrijkste verschil merk je al bij de stemming over een coalitie-akkoord. Nu wordt niet ieder coalitie-akkoord in stemming gebracht, maar in de regel kun je wel zeggen dat de coalitiefracties voor het akkoord stemmen en de oppositie tegen.

Een coalitie-akkoord werkt in die zin dus polariserend. Een raadsakkoord zou juist het tegenovergestelde moeten bereiken. Bij de stemming (ook hier is die stemming niet noodzakelijk) zal de gehele raad er vóór moeten stemmen; anders is het geen raadsakkoord.

Van inhoud naar proces

De achterliggende gedacht is dat een raadsakkoord over andere dingen moet gaan dan over de inhoudelijke beleidsopdrachten. Deze kunnen er wel deel van uit maken, maar vormen niet de hoofdzaak.

De wens om een raadsbreed akkoord te sluiten komt vaak voort uit de wens op een andere manier politiek te bedrijven. Een manier die niet polariseert maar juist raadsfracties bindt en raadsdebatten meer inhoudelijk maakt. Raadsakkoorden bevatten daarom ook passages over de manier van politiek bedrijven en, in het verlengde daarvan, vaak ook programmapunten over het betrekken van de samenleving, gebruik maken van meervoudige democratie en verwachtingen over de samenwerking met het college.

Een raadsakkoord is daarmee meer een werkplan voor de raad dan een opdracht aan het college. In een raadsakkoord spreekt de raad vooral dingen met zichzelf af. Dat kan punten bevatten waar de gehele raad het erover eens is dat het moet worden uitgevoerd.

Een ander woord voor akkoord

De naam raadswerkprogramma zou passender zijn. Een set afspraken over welke onderwerpen er de komende periode door de raad moet worden besproken omdát men het er over oneens is. Meningsverschil is, zoals hier al is geschreven, immers de essentie van politiek en het uitgangspunt van democratie.

Daarnaast maakt een raadswerkprogramma ook werkafspraken over hoe die meningsverschillen besproken gaan worden — en welke rol het college daar dan in speelt. Neemt de raad het initiatief? Of worden er eerst startnotities verlangt? Hoe organiseren we inspraak of participatie? En welk bestuursorgaan neemt daar de leiding op zich? Daarmee organiseert een raadswerkprogramma het meningsverschil én legt de rol van de raad vast. Ten opzichte van het college, en ten opzichte van de samenleving.

Het document kan ook prima bestaan naast een meer ‘traditioneel’ coalitie-akkoord of een collegeprogramma. Bijvoorbeeld door naast een opdracht aan het college enkele thema’s ‘raadsbreed’ te verklaren, zoals de gemeenteraden van Velsen en Rotterdam deden. Of een raadsprogramma op hoofdlijnen te sluiten. Werken met een coalitie of een programmatisch college sluit het hebben van een raadswerkprgramma niet uit.

 

Zo’n raadswerkprogramma helpt de raad – of Staten – vooraf uitspraken te doen over hoe men wil werken, wat er van de dagelijks bestuurders in het college wordt verwacht en wat de bestuurscultuur van de gemeente of provincie voor de komende periode moet zijn om juist de opdracht van de kiezer aan de volksvertegenwoordiging goed in te kunnen vullen.

Een motie (Fries: moasje) is verklaring of een politieke uitspraak van de gemeenteraad. Ook de Provinciale Staten, het waterschap en de Eerste en Tweede Kamer kennen de mogelijkheid. Meestal wordt de motie gebruikt om een oproep te doen aan het dagelijks bestuur, dus het college van de gemeente, provincie of de regering. Ook andere oproepen zijn mogelijk. Maar je kunt de motie voor meer gebruiken. De gemeenteraad kan er ook algemene uitspraken doen die niet rechtstreeks met het eigen beleid te maken hebben.

Ieder lid kan een motie indienen — of eigenlijk: een voorstel voor een motie indienen. De tekst van de uitspraak, meestal een opdracht of een verzoek, moet daarvoor op schrift bij de voorzitter worden ingediend. Daarna wordt er via de gebruikelijke stemprocedure over gestemd. Wanneer meer dan de helft van de leden ‘voor’ stemt, is de tekst van de motie een uitspraak van de héle volksvertegenwoordiging, het hoogste orgaan van de gemeente dan wel provincie, of regering. De motie is dan aangenomen.

Meestal wordt een motie ingediend bij een onderwerp dat al op de agenda van de raad staat. De motie wordt dan naar aanleiding van dat agendapunt ingediend. Maar een motie kan ook zonder verwijzend agendapunt worden ingebracht. De behandeling staat dan zelfstandig op de agenda. Het geeft een raadslid de mogelijkheid om zelf een bespreekpunt voor de raadsagenda aan te dragen, zonder dat daar onderliggende stukken of informatie van het college voor nodig zijn. Deze zelfstandige moties worden moties zonder agendapunt genoemd. In de meeste gemeenten worden ze echter aangeduid met de term motie vreemd aan de orde van de dag of kortweg motie vreemd.

In dit artikel maken we het volgende onderscheid tussen moties: politieke moties, waarmee een politiek-inhoudelijke uitspraak wordt gedaan, en bestuurlijke moties over de samenwerking in het gemeentebestuur, waaronder de motie van wantrouwen.

Wat staat er in een motie?

In de regel bestaat een motie uit twee delen. Een algemeen deel met daarin argumenten of achtergronden van de uitspraak. Meestal zijn deze geformuleerd als constateringen en/of overwegingen. Het tweede deel van de motie is de eigenlijke uitspraak. Dit wordt het dictum genoemd.

De constateringen en overwegingen maken eigenlijk geen onderdeel uit van de uitspraak zelf; het is slechts de onderbouwing voor de uitspraak. Dit deel van de motie wordt gebruikt om de eigenlijke uitspraak in het dictum een beetje context mee te geven: waarom is het belangrijk dat de raad zich hierover uitspreekt? Wat was de aanleiding?

Het komt voor dat moties helemaal propvol met constateringen en overwegingen zitten, alsof het een opiniestuk is. Bestuurlijk maakt het allemaal weinig uit, en het vergroot ook nog eens de kans dat de motie het niet haalt. Hoe meer constateringen en overwegingen, hoe groter de kans dat er iets in staat waar iemand het niet mee eens is. Een opiniestuk over hetzelfde schrijven kan dan altijd nog.

Toch komt het voor dat men de overwegingen en constateringen zien als onderdeel van de uitspraak. Ook gemeenteraadsleden vergissen zich daar wel eens in. Dan zegt een raadslid niet in te willen stemmen met een motie omdat er naar zijn idee iets in de constateringen of overwegingen staat waar hij het niet mee eens is, of bijvoorbeeld als een grievende opmerking ervaart. Op zich is daar wel iets bij voor te stellen. [voorbeeld] Je zet in overdrachtelijke zin toch een beetje je handtekening onder zo’n tekst. En voor de uitspraak is het niet nodig. Dan is het beter om zo’n opmerking uit de motie weg te laten.

Wat doet een motie?

Met een aangenomen motie spreekt een gemeenteraad of Staten zich ergens over uit. Dat is niet niks. Wanneer een motie is aangenomen is er een uitspraak van de volksvertegenwoordiging. En via hen dus eigenlijk een uitspraak namens de gehele bevolking. 

Die uitspraak kan over letterlijk van alles gaan. Een motie kan bijvoorbeeld het college vragen om een extra financiering voor de kinderboerderij mogelijk te maken, of om bepaalde informatie beschikbaar te stellen. Maar de motie kan ook gaan over de menukaart van het bedrijfsrestaurant of over snacks bij late vergaderingen. In 1998 diende de latere premier Jan Peter Balkenende als raadslid in Amstelveen een motie in waarin hij voorstelde bij late vergaderingen kroketjes voor de raadsleden te serveren. 

Ook zijn er moties die niets met het beleid van de gemeente te maken hebben. De gemeenteraad of Staten kunnen met een motie ook een oproep doen aan andere bestuursorganen, of zelfs algemene uitspraken. Zo namen de Provinciale Staten van Limburg in 2011 een motie aan met een oproep voor de Minister van Immigratie, Integratie en Asiel. In 2020 en 2021 werden er in meerdere gemeenteraden moties aangenomen die de regering opriepen nog eens te kijken naar de verdeling van het gemeentefonds; een oproep aan het Rijk. Ook algemene uitspraken komen voor. De motie is dan niet per se aan iets of iemand gericht. Zo werden er in de jaren ’80 van de twintigste eeuw heel geregeld moties ingediend waarin een gemeenteraad zich in algemene zin uitsprak tegen racisme.

Maar meestal is een motie een vraag, oproep of opdracht aan het eigen dagelijks bestuur. Met de uitspraak wil de volksvertegenwoordiging dan iets gedaan krijgen in de gemeente waarvan men vindt dat het algemeen belang ermee wordt gediend.

Concreet of richtinggevend

De mate van directheid en concreetheid van een motie kan variëren. Soms is een motie heel concreet en stelt het letterlijk voor om een bepaald bedrag beschikbaar te stellen of staat er letterlijk wat er van een wethouder wordt verwacht. Maar wanneer het de raad of de indiener nog niet helemaal duidelijk is wat er moet gebeuren, is een motie minder beschrijvend. Dan staat er bijvoorbeeld dat het college eerst moet zien of iets kan of met een voorstel moet komen hoe iets kan worden uitgevoerd. Het grote voordeel van een motie is namelijk dat de opdracht die de raad het college meegeeft niet heel duidelijk, concreet of direct hoeft te zijn. De motie is dan richtinggevend.

Natuurlijk zit daar ook meteen het gevaar van een motie. Een vage omschrijving van het dictum kan er ook toe leiden dat het college een interpretatie aan de motie geeft die de indiener niet voor ogen had. Of dat in het dictum van de motie zó onduidelijk staat opgeschreven wat er moet gebeuren dat andere raadsleden al om die reden niet ‘voor’ willen stemmen. Soms wordt er tijdens de vergadering nog over de precieze formulering van het dictum door raadsleden of fracties onderhandeld. Het kan er zelfs toe leiden dat de motie wordt aangepast. De motie wordt dan geamendeerd. De nieuwe tekst wordt daarna in stemming gebracht.

Reactie college

Wanneer een motie wordt ingediend, volgt meestal ook een reactie van het college. Een juiste reactie is bijvoorbeeld of de motie wel of niet uitvoerbaar is. In veel gemeente gaat de reactie verder: dan geeft het college ook een inhoudelijke racete over de wenselijkheid van de motie.

Zo’n reactie is eigenlijk ongepast. Het is immers de raad zelf die de (hoofdlijnen van) beleid bepaalt, het is eigenlijk raar dat het college een mening heeft over een mogelijke uitspraak van de raad nog voor de raad daar zelf over heeft gesproken of gedebatteerd. Eigenlijk zou een reactie van het college zich moeten beperken tot drie mogelijkheden:

  • De motie is uitvoerbaar
  • De motie is niet uitvoerbaar
  • Het college heeft geen mening en laat het oordeel aan de raad

Bij deze opties kan ook horen dat het college de consequenties van de moties schetst.

In sommige reglementen van orde staat opgenomen dat een motie altijd wordt voorzien van een oordeel van het college. Dit wordt dan het pre-advies of de appreciatie genoemd. Uiteraard is er geen wettelijke verplichting dat het college een oordeel over een motie geeft; de motie is immers een instrument van de gemeenteraad zelf. Een motie kan prima besproken worden zonder dat het college of een wethouder een oordeel geeft.

Vraag, oproep of opdracht

Een motie heeft niet bij iedere gemeenteraad dezelfde opzet. De meeste gemeenten hebben een format voor een motie, maar die opzet kan overal weer anders zijn. Het algemeen deel en het dictum komen wel altijd terug. Maar in sommige gemeente is er bijvoorbeeld ook ruimte voor een of meerdere partijlogo’s. Andere gemeenten hebben op het format plek voor alleen de naam van de indieners.

De formulering van het dictum kan ook verschillen. In de ene gemeente wordt het dictum opgesteld als vraag aan het college, in andere gemeenten wordt verzoek, oproep of opdracht gebruikt. Voor de werking van de motie maakt het niet uit. De verschillen zijn cultureel of gewoonte. Voor de motie zelf, de uitspraak van de raad, maakt het niet uit of het dictum een vraag of opdracht is. Dat betekent niet dat er helemaal geen verschil is. Een motie die begint met ‘de raad draagt het college op’ klinkt toch een stuk serieuzer dan ‘de raad verzoekt het college’. Juridisch maakt het misschien niet uit, maar politiek gezien kan er wél verschil worden ervaren. Door de raad, door het college én door de volgers van de politiek zoals bezoekers op de publieke tribune of de pers. Een motie kan natuurijk ook zijn gericht aan de burgemeester, die als eenhoofdig bestuursorgaan eigen verantwoordelijkheden heeft, bijvoorbeeld op het gebied van openbare orde en veiligheid.

‘Krokettenmotie’

Moties (en amendementen) worden vaak genummerd om zo geen vergissingen te maken. De moties krijgen volgnummers zoals M1 en M2 (amendementen worden dan met de letter A aangeduid: A1, A2, enzovoorts).

In sommige gemeenten is het gebruikelijk een motie een naam mee te geven. Soms is dat een hele zakelijke formulering, bijvoorbeeld ‘motie afschaffing eerste incassokosten’. In sommige gemeenten is het een gebruik om de motie een meer politieke of ludieke naam mee te geven. [voorbeeld Rotterdam]. Soms krijgen moties bijnamen, bijvoorbeeld naar de naam van de indiener zoals bij wetten ook wel gebeurd. [voorbeeld] De motie van Balkenende over de late snacks, wordt in Amstelveen (en daarbuiten) nog steeds als de ‘krokettenmotie’ aangeduid.

Wat gebeurt er wanneer een motie is aangenomen?

Wanneer een motie is aangenomen, moet het datgene waar de raad toe opriep natuurlijk tot iets leiden. In veel gemeenten wordt zo’n aangenomen motie opgenomen in een overzicht van alle aangenomen moties. Wanneer het college invulling heeft gegeven aan de oproep, volgt een bericht daarover hoe het college het heeft uitgevoerd en wat het resultaat van het handelen was. De raad kan zo controleren of de motie naar behoren is uitgevoerd en de motie van de lijst halen. De motie is dan uitgevoerd, of, zoals het politiek-bestuurlijk heet, de motie is afgedaan.

Toch hoeft het college een motie niet uit te voeren; een motie betekent geen verplichting. Wanneer de gemeenteraad een motie aanneemt waarmee het college wordt opgeroepen iets te doen, is dat college niet verplicht dat zo uit te voeren. Een wethouder kan de oproep van de gemeenteraad ‘naast zich neer leggen’. Dat komt omdat een motie geen wettelijke uitspraak is. De term motie komt in de gemeentewet niet voor, maar staat in het eigen reglement van orde van de gemeenteraad. Hoewel iedere gemeente (en iedere Provinciale Staten, ieder waterschap en dus ook de Eerste en Tweede Kamer) de mogelijkheid tot het indienen van en het stemmen over een motie in het reglement heeft staan, is het feitelijk dus een lokaal instrument — en geen wettelijk middel. 

Dat is bij een ‘gewoon’ agendapunt, een verordening of zoiets als de jaarrekening of de begroting wel anders. Daar staat in de Gemeentewet dat de gemeenteraad het bevoegd gezag is om deze vast te stellen. Zo’n uitspraak is dan ook wettelijk bindend; het zou een overtreding zijn wanneer een college niet volgens de begroting handelt. Bij een motie is dat anders. Ze staat niet in de wet en is daarmee geen juridisch bindende uitspraak.

Natuurlijk is het niet zonder consequenties wanneer een wethouder, gedeputeerde of minister de motie niet uitvoert. De raad, Staten of Kamer kan dat zien als een teken dat de bewindspersoon z’n werk niet naar behoren doet en kan het vertrouwen in hem of haar opzeggen. Dat gaat meestal met een speciaal soort motie: de motie van wantrouwen.

Wat voor soorten moties zijn er?

Je kunt met een motie alle kanten op. Een motie is aan iedereen te richten en er zijn geen eisen aan de formulering. Toch zijn moties wat specifieker in te delen op het gebruik en de doelstelling ervan. Er zijn er moties met of zonder een bijbehorend agendapunt. En er zijn manieren om de doelstellingen van moties te onderscheiden. Daarnaast is er een specifieke groep moties: de bestuurlijke moties zoals moties van afkeuring of zelfs van wantrouwen.

Met of zonder agendapunt

Het eerste onderscheid heeft ermee te maken of er al besluitvorming over het onderwerp is. De meeste moties worden ingediend bij de behandeling van een ander agendapunt. De constateringen, overwegingen én het dictum moeten aansluiten bij de beraadslagingen over dat agendapunt.

Dat is anders bij een zelfstandige motie, de motie vreemd. Bij een dergelijke motie zul je als indiener ook moeten onderbouwen waarom je de motie (en daarmee het onderwerp van de motie) op de raadsagenda wilt hebben. De constateringen en overwegingen bieden daar ruimte voor, al is het ook belangrijk op op voorhand te weten of je draagvlak hebt voor de agendering van de motie.

Motie-doelstellingen

Het tweede onderscheid is wat je met de motie wilt bereiken. Daar moet je goed over nadenken. Als het goed is, maakt een motie onderdeel uit van een politieke strategie.

Wij onderscheiden drie strategieën. Bij elke strategie hoort een bepaald soort motie.

  • beleidsmoties
  • agenderingsmoties
  • showmoties

De beleidsmotie

Een beleidsmotie is een motie waarmee je doelbewust van plan bent het beleid van de gemeente te veranderen. Met andere woorden: in het dictum staat iets opgeschreven waarvan het belangrijk is dat het ook iets verandert. Dat betekent in de eerste plaats dat de motie is gericht aan het college of de burgemeester, als zelfstandig portefeuillehouder.

Ten tweede betekent het dat er niet alleen iets in de motie staat waar jij het mee eens bent, maar dat de formulering er ook toe moet leiden dat andere raadsleden er mee in kunnen stemmen. In de regel betekent het dat je voorafgaand aan het indienen van de motie al onderhandelt over wat er in het dictum staat en met welke constateringen en overwegingen dit wordt onderbouwd.

De agenderingsmotie

Soms is het niet zo zeer belangrijk dat je motie het haalt maar dat een onderwerp besproken wordt. Je wilt het thema op de agenda om het (publieke) debat over het onderwerp aan te halen

De showmotie

Soms wil je alleen maar een punt maken. Het is niet zo zeer de bedoeling de motie aangenomen te krijgen, maar just de bedoeling te laten zien dat jij of jouw fractie er een andere mening op na houden dan de meerderheid. De motie is bedoeld als politiek onderscheidingsmiddel — en niet om beleidsmatig iets voor elkaar te krijgen.

Vooral in de Tweede Kamer wordt er veelvuldig gebruik gemaakt van de showmotie. Vooral de stemming over deze moties wordt dan veelvuldig gedeeld op sociale media. Er is veel kritiek op deze strategie, omdat het delen van alleen een stemming over een motie geen afspiegeling is van de argumenten en overwegingen waarmee de motie is behandeld.

Bestuurlijke moties

Een bijzondere groep moties zijn de bestuurlijke moties. Een motie is een bestuurlijke motie waneer deze geen rechtstreeks effect op het beleid bedoelt te hebben, maar gaan over de samenwerking in het gemeentebestuur.

Motie van wantrouwen

Een voorbeeld van een bestuurlijke motie is de motie van wantrouwen. Met deze motie spreekt de raad uit dat hij er geen vertrouwen in heeft dat het college of een van de leden zijn of haar werk nog goed kan doen. In de regel betekent het aannemen van zo’n motie dat de betreffende bewindspersoon of -personen hun functie neer moeten leggen. Opstappen dus.

Net als alle andere moties, zijn ook bestuurlijke moties zonder juridische consequenties. Een wethouder is niet verplicht op te stappen wanneer er tegen hem of haar een motie van wantrouwen wordt aangenomen. De gemeenteraad heeft dan wel de mogelijkheid om een ontslagbesluit te nemen. Voor ministers en staatssecretarissen is deze wetgeving er niet. De Eerste en Tweede Kamer kunnen wel een motie van wantrouwen aannemen, maar ministers of staatssecretarissen niet ontslaan.

Toch is het goed gebruik dat ministers, wethouders en andere bewindspersonen opstappen nadat er tegen hen een motie van wantrouwen is aangenomen. Dit gebruik behoort tot het zogeheten ingeschreven staatsrecht en wordt de vertrouwensregel genoemd.

Moties van treurnis en teleurstelling

Een motie van wantrouwen is natuurlijk een nogal ferme uitspraak. Het wordt als het politiek zwaarste middel gezien. In de loop der jaren zijn er door gemeenteraden en andere volksvertegenwoordigende organen formuleringen bedacht die minder hard oordelen. De bekendste is de motie van treurnis, waarmee de gemeenteraad zich uitspreekt teleurgesteld te zijn over het beleid. Sommige raden zijn zelfs creatief geworden met de precieze uitspraak: motie van verdriet, motie van teleurstelling, motie van afschuw, enzovoorts. Hoe deze ook is geformuleerd, de uitspraak heeft uiteraard ook geen juridische werking, maar oordeelt wel over het gevoerde beleid.

Het grote verschil met een motie van wantrouwen is dat deze moties een oordeel geven over het beleid of het optreden van een wethouder, terwijl een motie van wantrouwen het hele vertrouwen opzegt. Met een motie van wantrouwen spreekt de raad uit dat hij er helemaal geen vertrouwen in heeft dat het college of een van de wethouders in de toekomst ook maar iets in hun functie goed kunnen doen.

Een stemverklaring is een korte toelichting van een fractie op het stemgedrag. De fractiewoordvoerder of een individueel raadslid kan zo duidelijk maken welke (doorslaggevende) overweging een voor- of tegenstem het best uitlegt. De stemverklaring is daarom vooral bedoeld voor de pers en het publiek.

Of en hoe raadsleden een stemverklaring kunnen houden is bepaald in het eigen Reglement van Orde van de gemeenteraad. In principe kan elk raadslid een stemverklaring houden. Een stemverklaring wordt alleen gehouden bij raadsbesluiten, zoals geagendeerde agendapunten, amendementen en moties. Bij benoemingen of punten van orde worden in de regel geen stemverklaringen gehouden.

In de meeste gemeenten worden stemverklaringen gehouden voorafgaand aan de stemming. Helaas leidt dit er nog al eens toe dat de eerste stemverklaring tot gevolg heeft dat andere fracties er toch op willen reageren. Meestal betekent dat er een eigenlijk een soort derde termijn wordt gehouden.

Om een stemverklaring nog meer een toelichting op het stemgedrag te laten zijn, adviseert het Periklesinstituut de stemverklaring na de stemming te laten plaatsvinden.