Kennisbank
Een motie (Fries: moasje) is verklaring of een politieke uitspraak van de gemeenteraad. Ook de Provinciale Staten, het waterschap en de Eerste en Tweede Kamer kennen de mogelijkheid. Meestal wordt de motie gebruikt om een oproep te doen aan het dagelijks bestuur, dus het college van de gemeente, provincie of de regering. Ook andere oproepen zijn mogelijk. Maar je kunt de motie voor meer gebruiken. De gemeenteraad kan er ook algemene uitspraken doen die niet rechtstreeks met het eigen beleid te maken hebben.
Ieder lid kan een motie indienen — of eigenlijk: een voorstel voor een motie indienen. De tekst van de uitspraak, meestal een opdracht of een verzoek, moet daarvoor op schrift bij de voorzitter worden ingediend. Daarna wordt er via de gebruikelijke stemprocedure over gestemd. Wanneer een meerderheid van de leden ‘voor’ stemt, is de tekst van de motie een uitspraak van de héle volksvertegenwoordiging, het hoogste orgaan van de gemeente dan wel provincie, of van een van de Kamers. De motie is dan aangenomen.
Meestal wordt een motie ingediend bij een onderwerp dat al op de agenda van de raad staat. De motie wordt dan naar aanleiding van dat agendapunt ingediend. Maar een motie kan ook zonder verwijzend agendapunt worden ingebracht. De behandeling staat dan zelfstandig op de agenda. Het geeft een raadslid de mogelijkheid om zelf een bespreekpunt voor de raadsagenda aan te dragen, zonder dat daar onderliggende stukken of informatie van het college voor nodig zijn. Deze zelfstandige moties worden moties zonder agendapunt genoemd. In de meeste gemeenten worden ze echter aangeduid met de term motie vreemd aan de orde van de dag of kortweg motie vreemd.
In dit artikel maken we het volgende onderscheid tussen moties: politieke moties, waarmee een politiek-inhoudelijke uitspraak wordt gedaan, en bestuurlijke moties over de samenwerking in het gemeentebestuur, waaronder de motie van wantrouwen.
In de regel bestaat een motie uit twee delen. Een algemeen deel met daarin argumenten of achtergronden van de uitspraak. Meestal zijn deze geformuleerd als constateringen en/of overwegingen. Het tweede deel van de motie is de eigenlijke uitspraak. Dit wordt het dictum genoemd.
De constateringen en overwegingen maken eigenlijk geen onderdeel uit van de uitspraak zelf; het is slechts de onderbouwing voor de uitspraak. Dit deel van de motie wordt gebruikt om de eigenlijke uitspraak in het dictum een beetje context mee te geven: waarom is het belangrijk dat de raad zich hierover uitspreekt? Wat was de aanleiding?
Het komt voor dat moties helemaal propvol met constateringen en overwegingen zitten, alsof het een opiniestuk is. Bestuurlijk maakt het allemaal weinig uit, en het vergroot ook nog eens de kans dat de motie het niet haalt. Hoe meer constateringen en overwegingen, hoe groter de kans dat er iets in staat waar iemand het niet mee eens is. Een opiniestuk over hetzelfde schrijven kan dan altijd nog.
Toch komt het voor dat men de overwegingen en constateringen zien als onderdeel van de uitspraak. Ook gemeenteraadsleden vergissen zich daar wel eens in. Dan zegt een raadslid niet in te willen stemmen met een motie omdat er naar zijn idee iets in de constateringen of overwegingen staat waar hij het niet mee eens is, of bijvoorbeeld als een grievende opmerking ervaart. Tijdens een debat over woningbouw viel een flink deel van de gemeenteraad van Den Haag over een constatering in een door de PVV ingediende motie. In 2019 schreef het Kamerlid Van Aalst in een motie over de inzet van schaarsgeklede modellen bij een formule 1-wedstrijd de overweging ‘alleen een enorme zeikerd of jaloerse social justice warrior een mooie vrouw als een probleem ziet’. Beide moties haalde het niet.
Met een aangenomen motie spreekt een gemeenteraad of Staten zich ergens over uit. Dat is niet niks. Wanneer een motie is aangenomen is er een uitspraak van de volksvertegenwoordiging. En via hen dus eigenlijk een uitspraak namens de gehele bevolking.
Die uitspraak kan over letterlijk van alles gaan. Een motie kan bijvoorbeeld het college vragen om een extra financiering voor de kinderboerderij mogelijk te maken, of om bepaalde informatie beschikbaar te stellen. Maar de motie kan ook gaan over de menukaart van het bedrijfsrestaurant of over snacks bij late vergaderingen. In 1998 diende de latere premier Jan Peter Balkenende als raadslid in Amstelveen een motie in waarin hij voorstelde bij late vergaderingen kroketjes voor de raadsleden te serveren.
Ook zijn er moties die niets met het beleid van de gemeente te maken hebben. De gemeenteraad of Staten kunnen met een motie ook een oproep doen aan andere bestuursorganen, of zelfs algemene uitspraken. Zo namen de Provinciale Staten van Limburg in 2011 een motie aan met een oproep voor de Minister van Immigratie, Integratie en Asiel. In 2020 en 2021 werden er in meerdere gemeenteraden moties aangenomen die de regering opriepen nog eens te kijken naar de verdeling van het gemeentefonds; een oproep aan het Rijk. Ook algemene uitspraken komen voor. De motie is dan niet per se aan iets of iemand gericht. Zo werden er in de jaren ’80 van de twintigste eeuw heel geregeld moties ingediend waarin een gemeenteraad zich in algemene zin uitsprak tegen racisme.
Maar meestal is een motie een vraag, oproep of opdracht aan het eigen dagelijks bestuur. Met de uitspraak wil de volksvertegenwoordiging dan iets gedaan krijgen in de gemeente waarvan men vindt dat het algemeen belang ermee wordt gediend.
De mate van directheid en concreetheid van een motie kan variëren. Soms is een motie heel concreet en stelt het letterlijk voor om een bepaald bedrag beschikbaar te stellen of staat er letterlijk wat er van een wethouder wordt verwacht. Maar wanneer het de raad of de indiener nog niet helemaal duidelijk is wat er moet gebeuren, is een motie minder beschrijvend. Dan staat er bijvoorbeeld dat het college eerst moet zien of iets kan of met een voorstel moet komen hoe iets kan worden uitgevoerd. Het grote voordeel van een motie is namelijk dat de opdracht die de raad het college meegeeft niet heel duidelijk, concreet of direct hoeft te zijn. De motie is dan richtinggevend.
Natuurlijk zit daar ook meteen het gevaar van een motie. Een vage omschrijving van het dictum kan er ook toe leiden dat het college een interpretatie aan de motie geeft die de indiener niet voor ogen had. Of dat in het dictum van de motie zó onduidelijk staat opgeschreven wat er moet gebeuren dat andere raadsleden al om die reden niet ‘voor’ willen stemmen. Soms wordt er tijdens de vergadering nog over de precieze formulering van het dictum door raadsleden of fracties onderhandeld. Het kan er zelfs toe leiden dat de motie wordt aangepast. De motie wordt dan geamendeerd. De nieuwe tekst wordt daarna in stemming gebracht.
Wanneer een motie wordt ingediend, volgt meestal ook een reactie van het college. Een juiste reactie is bijvoorbeeld of de motie wel of niet uitvoerbaar is. In veel gemeente gaat de reactie verder: dan geeft het college ook een inhoudelijke beschouwing over de wenselijkheid van de motie.
Zo’n reactie is eigenlijk ongepast. Het is immers de raad zelf die de (hoofdlijnen van) beleid bepaalt, het is eigenlijk raar dat het college een mening heeft over een mogelijke uitspraak van de raad nog voor de raad daar zelf over heeft gesproken of gedebatteerd. Eigenlijk zou een reactie van het college zich moeten beperken tot drie mogelijkheden:
Bij deze opties kan ook horen dat het college de consequenties, bijvoorbeeld op ander beleid of inzet van de ambtelijke organisatie, van de moties schetst.
In sommige reglementen van orde staat opgenomen dat een motie altijd wordt voorzien van een oordeel van het college. Dit wordt dan het pre-advies of de appreciatie genoemd. Uiteraard is er geen wettelijke verplichting dat het college een oordeel over een motie geeft; de motie is immers een instrument van de gemeenteraad zelf. Een motie kan prima besproken worden zonder dat het college of een wethouder een oordeel geeft.
Een motie heeft niet bij iedere gemeenteraad dezelfde opzet. De meeste gemeenten hebben een format voor een motie, maar die opzet kan overal weer anders zijn. Het algemeen deel en het dictum komen wel altijd terug. Maar in sommige gemeente is er bijvoorbeeld ook ruimte voor een of meerdere partijlogo’s. Andere gemeenten hebben op het format plek voor alleen de naam van de indieners.
De formulering van het dictum kan ook verschillen. In de ene gemeente wordt het dictum opgesteld als vraag aan het college, in andere gemeenten wordt verzoek, oproep of opdracht gebruikt. Voor de werking van de motie maakt het niet uit. De verschillen zijn cultureel of gewoonte. Voor de motie zelf, de uitspraak van de raad, maakt het niet uit of het dictum een vraag of opdracht is. Dat betekent niet dat er helemaal geen verschil is. Een motie die begint met ‘de raad draagt het college op’ klinkt toch een stuk serieuzer dan ‘de raad verzoekt het college’. Juridisch maakt het misschien niet uit, maar politiek gezien kan er wél verschil worden ervaren. Door de raad, door het college én door de volgers van de politiek zoals bezoekers op de publieke tribune of de pers. Een motie kan natuurijk ook zijn gericht aan de burgemeester, die als eenhoofdig bestuursorgaan eigen verantwoordelijkheden heeft, bijvoorbeeld op het gebied van openbare orde en veiligheid.
Moties (en amendementen) worden vaak genummerd om zo geen vergissingen te maken. De moties krijgen volgnummers zoals M1 en M2 (amendementen worden dan met de letter A aangeduid: A1, A2, enzovoorts).
In sommige gemeenten is het gebruikelijk een motie een naam mee te geven. Soms is dat een hele zakelijke formulering, bijvoorbeeld ‘motie afschaffing eerste incassokosten’. In sommige gemeenten, zoals Rotterdam, is het een gebruik om de motie een meer politieke of ludieke naam mee te geven. Zo diende het raadslid Ellen Verkoelen op 15 december 2022 een motie over het leerlingenvervoer in met de titel ‘Ik wil mijn geld terug!’ De titel was een verwijzing naar een bekende uitspraak van Margret Thatcher. Soms krijgen moties bijnamen, de motie van Balkenende over de late snacks, wordt in Amstelveen (en daarbuiten) nog steeds als de ‘krokettenmotie’ aangeduid, hoewel deze officieel niet zo heet. In sommige raden wordt een motie genoemd naar de indiener. Vooral in de Tweede Kamer is het ’t gebruik de motie de met naam van de indieners aan te wijzen, zoals bij dit overzicht van moties (mede-)ingediend door het Kamerlid Corinne Ellemeet is te zien.
Wanneer een motie is aangenomen, moet datgene waar de raad toe opriep natuurlijk tot iets leiden. In veel gemeenten wordt zo’n aangenomen motie opgenomen in een overzicht van alle aangenomen moties. Wanneer het college invulling heeft gegeven aan de oproep, volgt een bericht daarover hoe het college het heeft uitgevoerd en wat het resultaat van het handelen was. De raad kan zo controleren of de motie naar behoren is uitgevoerd en de motie van de lijst halen. De motie is dan uitgevoerd, of, zoals het politiek-bestuurlijk heet, de motie is afgedaan. De lijst wordt dan ook vaan de afdoeningslijst genoemd.
Toch hoeft het college een motie niet uit te voeren; een motie betekent geen verplichting. Wanneer de gemeenteraad een motie aanneemt waarmee het college wordt opgeroepen iets te doen, is dat college niet verplicht dat zo uit te voeren. Een wethouder kan de oproep van de gemeenteraad ‘naast zich neer leggen’. Dat komt omdat een motie geen wettelijke uitspraak is. De term motie komt in de gemeentewet niet voor, maar staat in het eigen reglement van orde van de gemeenteraad. Hoewel iedere gemeente (en iedere Provinciale Staten, ieder waterschap en dus ook de Eerste en Tweede Kamer) de mogelijkheid tot het indienen van en het stemmen over een motie in het reglement heeft staan, is het feitelijk dus een lokaal instrument — en geen wettelijk middel.
Een motie is geen wettelijk bindende uitspraak
Dat is bij een ‘gewoon’ agendapunt, een verordening of zoiets als de jaarrekening of de begroting wel anders. Daar staat in de Gemeentewet dat de gemeenteraad het bevoegd gezag is om deze vast te stellen. Zo’n uitspraak is dan ook wettelijk bindend; het zou een overtreding zijn wanneer een college niet volgens de begroting handelt. Bij een motie is dat anders. Ze staat niet in de wet en is daarmee geen juridisch bindende uitspraak.
Natuurlijk is het niet zonder consequenties wanneer een wethouder, gedeputeerde of minister de motie niet uitvoert. De raad, Staten of Kamer kan dat zien als een teken dat de bewindspersoon z’n werk niet naar behoren doet en kan het vertrouwen in hem of haar opzeggen. Dat gaat meestal met een speciaal soort motie: de motie van wantrouwen.
Je kunt met een motie alle kanten op. Een motie is aan iedereen te richten en er zijn geen eisen aan de formulering. Toch zijn moties wat specifieker in te delen op het gebruik en de doelstelling ervan. Er zijn er moties met of zonder een bijbehorend agendapunt. En er zijn manieren om de doelstellingen van moties te onderscheiden. Daarnaast is er een specifieke groep moties: de bestuurlijke moties zoals moties van afkeuring of zelfs van wantrouwen.
Het eerste onderscheid heeft ermee te maken of er al besluitvorming over het onderwerp is. De meeste moties worden ingediend bij de behandeling van een ander agendapunt. De constateringen, overwegingen én het dictum moeten aansluiten bij de beraadslagingen over dat agendapunt. Het dictum gaat dan vaak over de evaluatie van het beleid, of geeft extra criteria waar de indiener van vindt dat er op moet worden gelet. De motie stuurt het beleid uit het raadsbesluit bij.
Dat is anders bij een zelfstandige motie, de motie vreemd. Bij een dergelijke motie zul je als indiener ook moeten onderbouwen waarom je de motie (en daarmee het onderwerp van de motie) op de raadsagenda wilt hebben. De constateringen en overwegingen bieden daar ruimte voor, al is het ook belangrijk op op voorhand te weten of je draagvlak hebt voor de agendering van de motie.
Het tweede onderscheid is wat je met de motie wilt bereiken. Daar moet je goed over nadenken. Als het goed is, maakt een motie onderdeel uit van een politieke strategie.
Wij onderscheiden drie strategieën. Bij elke strategie hoort een bepaald soort motie.
Een beleidsmotie is een motie waarmee je doelbewust van plan bent het beleid van de gemeente te veranderen. Met andere woorden: in het dictum staat iets opgeschreven waarvan het belangrijk is dat het ook iets verandert. Dat betekent in de eerste plaats dat de motie is gericht aan het college of de burgemeester, als zelfstandig portefeuillehouder.
Ten tweede betekent het dat er niet alleen iets in de motie staat waar jij het mee eens bent, maar dat de formulering er ook toe moet leiden dat andere raadsleden er mee in kunnen stemmen. In de regel betekent het dat je voorafgaand aan het indienen van de motie al onderhandelt over wat er in het dictum staat en met welke constateringen en overwegingen dit wordt onderbouwd.
Soms is het niet zo zeer belangrijk dat je motie het haalt maar dat een onderwerp besproken wordt. Je wilt het thema op de agenda om het (publieke) debat over het onderwerp aan te halen.
Vooral moties zonder agendapunt worden hiervoor gebruikt. Maar ook bij een agendapunt worden wel eens onderwerpen of argumenten door middel van een motie aan het debat toegevoegd. Bijvoorbeeld dat bij toekomstig maaibeleid ook gekeken wordt gehouden met de bio-diversiteit, of dat bij thuiszorg extra gelet wordt op vereenzaming.
Soms wil je alleen maar een punt maken. Het is niet zo zeer de bedoeling de motie aangenomen te krijgen, maar just de bedoeling te laten zien dat jij of jouw fractie er een andere mening op na houden dan de meerderheid. De motie is bedoeld als politiek onderscheidingsmiddel — en niet om beleidsmatig iets voor elkaar te krijgen.
Vooral in de Tweede Kamer wordt er veelvuldig gebruik gemaakt van de showmotie. Vooral de stemming over deze moties wordt dan veelvuldig gedeeld op sociale media. Er is veel kritiek op deze strategie, omdat het delen van alleen een stemming over een motie geen afspiegeling is van de argumenten en overwegingen waarmee de motie is behandeld.
Een bijzondere groep moties zijn de bestuurlijke moties. Een motie is een bestuurlijke motie waneer deze geen rechtstreeks effect op het beleid bedoelt te hebben, maar gaan over de samenwerking in het gemeentebestuur.
Een voorbeeld van een bestuurlijke motie is de motie van wantrouwen. Met deze motie spreekt de raad uit dat hij er geen vertrouwen in heeft dat het college of een van de leden zijn of haar werk nog goed kan doen. In de regel betekent het aannemen van zo’n motie dat de betreffende bewindspersoon of -personen hun functie neer moeten leggen. Opstappen dus.
Net als alle andere moties, zijn ook bestuurlijke moties zonder juridische consequenties. Een wethouder is niet verplicht op te stappen wanneer er tegen hem of haar een motie van wantrouwen wordt aangenomen. De gemeenteraad heeft dan wel de mogelijkheid om een ontslagbesluit te nemen. Voor ministers en staatssecretarissen is deze wetgeving er niet. De Eerste en Tweede Kamer kunnen wel een motie van wantrouwen aannemen, maar ministers of staatssecretarissen niet ontslaan.
Toch is het goed gebruik dat ministers, wethouders en andere bewindspersonen opstappen nadat er tegen hen een motie van wantrouwen is aangenomen. Dit gebruik behoort tot het zogeheten ongeschreven staatsrecht en wordt de vertrouwensregel genoemd.
Een motie van wantrouwen is natuurlijk een nogal ferme uitspraak. Het wordt als het politiek zwaarste middel gezien. In de loop der jaren zijn er door gemeenteraden en andere volksvertegenwoordigende organen formuleringen bedacht die minder hard oordelen. De bekendste is de motie van treurnis, waarmee de gemeenteraad zich uitspreekt teleurgesteld te zijn over het beleid. Sommige raden zijn zelfs creatief geworden met de precieze uitspraak: motie van verdriet, motie van teleurstelling, motie van afschuw, enzovoorts. Hoe deze ook is geformuleerd, de uitspraak heeft uiteraard ook geen juridische werking, maar oordeelt wel over het gevoerde beleid.
Het grote verschil met een motie van wantrouwen is dat deze moties een oordeel geven over het beleid of het optreden van een wethouder, terwijl een motie van wantrouwen het hele vertrouwen opzegt. Met een motie van wantrouwen spreekt de raad uit dat hij er helemaal geen vertrouwen in heeft dat het college of een van de wethouders in de toekomst ook maar iets in hun functie goed kunnen doen.