Waar staan gemeenten op Prinsjesdag?

Op Prinsjesdag liggen de onderwerpen voor het oprapen. De hoedjes, het koffertje, de koopkrachtplaatjes en de plannen waaraan het kabinet zijn miljarden wil besteden. Het radioprogramma Vroeg! kiest dinsdagochtend voor een onderwerp dat zich aanzienlijk moeilijker laat fotograferen: het gemeentefonds.

Bijna vijftig minuten spreekt presentator Jan van Poppel op NPO Radio 1 met Michiel van der Eng, financieel specialist bij het Periklesinstituut. Over gemeentebegrotingen, circulaires, decentralisaties en het ravijnjaar. Dat klinkt, erkent Van Poppel meteen, als een nogal taai ontbijt. Van der Eng noemt het liever een stevig ontbijt. Het zet de toon voor een gesprek waarin ingewikkelde financiële constructies steeds worden teruggebracht tot de vraag waar het uiteindelijk om draait: wat merkt een inwoner ervan?

Van der Eng weet hoe het is om aan de knoppen te zitten. Van 2010 tot 2016 was hij wethouder van Financiën. Dat was niet het gevolg van een zorgvuldig uitgestippelde financiële carrière, vertelt hij. In zijn partij vond hij dat iemand de verantwoordelijkheid voor de financiën moest nemen. Toen vervolgens de vraag werd gesteld wie dat dan moest doen, keek iedereen naar hem. ’Nou vooruit, dan ga ik dat doen’, had hij gezegd.

Het is een licht begin, maar de anekdote bevat meteen een les over het lokaal bestuur. Dat is lekenbestuur. Een wethouder hoeft niet als financieel specialist aan te treden, zolang hij zich de materie eigen kan maken en zich door goede ambtenaren laat bijstaan. Van der Eng had naar eigen zeggen het geluk dat een ambtenaar hem precies kon uitleggen wat er gebeurde wanneer hij aan een bepaalde knop draaide: waar het dan pijn zou doen en welke partij hij vervolgens over zich heen zou krijgen. Daarmee is gemeentefinanciën in enkele zinnen ontdaan van de suggestie dat het alleen om cijfers gaat. Aan iedere financiële knop zit een politiek gevolg.

Van Poppel stelt na enkele minuten de vraag die vermoedelijk ook bij een deel van zijn luisteraars leeft. Waarom zou iemand op de vroege ochtend bijna een uur naar een gesprek over gemeentefinanciën blijven luisteren?

Van der Eng zoekt het antwoord niet in het systeem, maar buiten op straat. De gemeente maakt straten schoon, onderhoudt het groen en de riolering en zorgt ervoor dat mensen kunnen sporten. Veel van die voorzieningen vinden inwoners vanzelfsprekend, totdat ze verdwijnen.

‘Geld is niet alles, lang niet zelfs’, zegt hij. ‘Maar als er geen geld is, is er ook geen gemeente.’

Een begroting, legt Van der Eng uit, is niet alleen een overzicht van inkomsten en uitgaven. Het is het document waarmee de gemeenteraad het college toestemming geeft om geld uit te geven. Staat een uitgave niet in de begroting, dan kan het college die niet zomaar doen.

Dat maakt de begroting tot een van de belangrijkste politieke documenten van de gemeente. De raad bepaalt ermee niet alleen hoeveel geld ergens naartoe gaat, maar ook wat de gemeente wel en niet belangrijk genoeg vindt om te betalen.

Prinsjesdag komt eigenlijk te laat

Het grootste deel van het geld van gemeenten komt van het Rijk. Gemiddeld gaat het om ongeveer zeventig procent van de gemeentelijke inkomsten. Gemeenten kunnen zelf belastingen heffen, zoals de onroerendezaakbelasting, toeristenbelasting en soms hondenbelasting. Maar hun mogelijkheden zijn wettelijk begrensd. Een gemeente kan niet op een creatief moment besluiten een eigen inkomstenbelasting of motorrijtuigenbelasting in te voeren.

Van Poppel wil weten wanneer gemeenten dan horen hoeveel geld ze uit Den Haag krijgen. Op Prinsjesdag? Niet helemaal, antwoordt Van der Eng. Het belangrijkste moment voor gemeenten is de zogeheten meicirculaire van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Op basis daarvan beginnen zij aan hun begroting voor het volgende jaar. Eerst stelt de raad financiële en politieke kaders vast, daarna wordt de begroting gedurende de zomer verder uitgewerkt. Uiterlijk op 15 november moet de gemeenteraad haar hebben vastgesteld.

Prinsjesdag vindt voor dat proces eigenlijk te laat plaats. De septembercirculaire kan nog tot bijstellingen leiden, maar gemeenten kunnen niet pas na de derde dinsdag van september aan hun begroting beginnen.

Van Poppel blijft even bij die merkwaardige tijdlijn hangen. Waarom is Prinsjesdag dan toch belangrijk voor gemeenten?

Op die dag worden niet alleen bedragen, maar ook de koers van het kabinet zichtbaar, legt Van der Eng uit. Een Troonrede kan nieuwe investeringen of nieuwe taken aankondigen. Gemeenten luisteren dus mee, ook wanneer het belangrijkste bedrag voor hun eigen begroting al eerder bekend is geworden.

Riolering wacht niet op betere tijden

Juist de voorspelbaarheid van dat bedrag is jarenlang een probleem geweest. Onder het systeem dat bekendstond als ‘trap op, trap af’ groeide het gemeentefonds mee wanneer het Rijk meer uitgaf. Ging het Rijk bezuinigen of lukte het niet om begroot geld uit te geven, dan konden gemeenten later alsnog met een tegenvaller worden geconfronteerd.

Dat is lastig voor een overheid die voorzieningen voor langere tijd in stand moet houden.

‘Een riolering trekt zich niets aan van het financiële weer’, zegt Van der Eng.De inkomsten van een gemeente kunnen schommelen, maar de straat moet schoon, het groen moet worden onderhouden en de riolering moet blijven werken. Continuïteit is voor gemeenten geen gemak, maar een voorwaarde om hun werk te kunnen doen.

Het nieuwe systeem, waarin de ontwikkeling van het gemeentefonds sterker wordt gekoppeld aan de economische groei over meerdere jaren, moet meer stabiliteit bieden. Maar daarmee is het onderliggende probleem niet verdwenen. Gemeenten blijven voor het grootste deel van hun inkomsten afhankelijk van besluiten die elders worden genomen.

Grimmiger

Halverwege de uitzending verschuift de toon. Van Poppel vraagt naar de grote decentralisaties waarbij gemeenten verantwoordelijk werden voor onder meer jeugdhulp, maatschappelijke ondersteuning en de Participatiewet.

De redenering achter die decentralisaties was aantrekkelijk, vindt Van der Eng. Gemeenten staan dichter bij inwoners, kennen de lokale omstandigheden beter en kunnen daardoor meer maatwerk leveren. Veel gemeenten waren dan ook niet tegen de overdracht van taken. Maar het Rijk verbond daar een tweede veronderstelling aan: wanneer gemeenten het beter konden, zouden zij het vermoedelijk ook goedkoper kunnen. De taken gingen daarom niet met het volledige bijbehorende budget over.

Van der Eng noemt het budgettair wensdenken. Een organisatie die er ingewikkelde taken bij krijgt, moet nieuwe mensen aannemen, kennis opbouwen en systemen inrichten. Dat kost in het begin eerder meer dan minder geld.

Van Poppel vat de operatie uiteindelijk weinig omfloerst samen: was het niet gewoon een verkapte bezuiniging? ‘Dat was het ook’, antwoordt Van der Eng.

De gevolgen van zo’n financieel uitgangspunt worden zichtbaar in de uitvoering. Van der Eng herinnert zich dat behandelingen voor dyslexie werden ingekort omdat het beschikbare budget opraakte. Elders konden inwoners tegen het einde van het jaar te horen krijgen dat hulp voorlopig niet meer beschikbaar was.

Op papier kan een budget dan kloppen. Voor de inwoner die hulp nodig heeft, is het systeem eenvoudigweg gestopt.

Schuivend ravijn

Ook het ‘ravijnjaar’ komt voorbij. De term is door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten bedacht voor het jaar waarin de inkomsten van gemeenten volgens de meerjarenramingen plotseling sterk zouden dalen. Van der Eng legt uit hoe zo’n toekomstig tekort al jaren eerder gevolgen kan hebben. Gemeenten zijn verplicht vooruit te kijken. Staat over twee of drie jaar een forse korting ingeboekt, dan moeten zij daar in de begroting van vandaag al rekening mee houden.

Het ravijn werd intussen verschillende keren opgeschoven of gedeeltelijk gedempt. Vaak kwam er incidenteel geld bij, terwijl gemeenten juist behoefte hadden aan een structurele oplossing.

Voor Van Poppel is dat reden om nogmaals te zoeken naar de praktische consequentie. Wat gebeurt er wanneer een gemeente niet weet of zij een voorziening over enkele jaren nog kan betalen? Van der Eng neemt het zwembad als voorbeeld. Een gemeente kan besluiten het te sluiten om een toekomstig tekort op te vangen. Maar wanneer er enkele jaren later toch weer geld beschikbaar komt, kan dat besluit niet eenvoudig worden teruggedraaid. Een gesloten zwembad wordt vaak gesloopt. En zelfs wanneer het gebouw blijft staan, maakt jaren van achterstallig onderhoud heropening bijzonder kostbaar.

Een tijdelijke financiële onzekerheid kan zo een permanente maatschappelijke uitkomst krijgen.

Vragen van luisteraars

In de uitzending komen ook vragen van luisteraars aan bod. Een ervan wil weten waarom de ene gemeente meer uit het gemeentefonds krijgt dan de andere. Van der Eng vertelt over de ruim zestig maatstaven die bij de verdeling worden gebruikt. Niet alleen inwonertal en sociale omstandigheden tellen mee, maar bijvoorbeeld ook de bodem waarop een gemeente is gebouwd. Wegen en rioleringen op veengrond vragen nu eenmaal meer onderhoud dan op zandgrond.

Ook komt de vraag langs of gemeenten voor iedere uitgave toestemming aan het Rijk moeten vragen. Nee, legt Van der Eng uit. Het gemeentefonds is in beginsel vrij besteedbaar. De gemeenteraad bepaalt waar dat geld naartoe gaat. Juist daarin ligt de lokale politieke verantwoordelijkheid.

De vrijheid is echter relatief. Een raad kan het geld verdelen, maar heeft nauwelijks invloed op de totale omvang ervan.

Een ongelijke verhouding

In het laatste deel van de uitzending wordt de analyse breder. Volgens Van der Eng is de verhouding tussen het Rijk en de gemeenten niet gelijkwaardig. Overleg vindt wel plaats, maar afspraken bieden gemeenten niet altijd zekerheid. Soms bleek na bestuurlijk overleg alsnog een korting in de financiële stukken te zijn verwerkt.

Dat verklaart volgens hem waarom de Vereniging van Nederlandse Gemeenten zich de afgelopen jaren steeds militanter is gaan opstellen. Er werd gesproken over rechtszaken en arbitragecommissies moesten zich over financiële conflicten buigen. Dat is uitzonderlijk voor overheden die samen één openbaar bestuur vormen.

Van der Eng zegt dat gemeenten soms worden behandeld als ‘de eerste de beste lobbyist’. Hij durft zelfs de stelling aan dat een onderneming als Shell bij het Rijk een betere ingang heeft dan de gezamenlijke gemeenten. Een akelige conclusie, vindt Van Poppel — Van der Eng spreekt hem niet tegen.

Wie zeventig procent van zijn inkomsten van een ander ontvangt, richt zich uiteindelijk naar degene die betaalt. Daar zit de werkelijke spanning die gedurende de uitzending steeds zichtbaarder is geworden. Gemeenten hebben een eigen democratisch gekozen bestuur en dragen verantwoordelijkheid voor steeds meer taken, maar beschikken slechts beperkt over de middelen om die verantwoordelijkheid zelfstandig waar te maken.

Na bijna vijftig minuten zijn de meicirculaire, het gemeentefonds en het ravijnjaar nog steeds geen lichte kost. Van Poppel en Van der Eng hebben er ook niet krampachtig iets vrolijks van proberen te maken.

De kracht van het gesprek zit ergens anders. Steeds wanneer de cijfers het dreigen over te nemen, keren zij terug naar de straat, het zwembad, het kind dat jeugdhulp nodig heeft of de inwoner die verwacht dat de riolering werkt.

Zo blijkt een gemeentebegroting geen verzameling cijfers waaruit later politieke keuzes volgen. De cijfers zíjn de politieke keuzes. Alleen staan ze meestal in een taal opgeschreven die eerst vertaald moet worden.