Leidinggeven aan een verdeelde raad

Een motie van treurnis. Een onderzoek naar de bestuurscultuur. Een voorzitter die in de krant uitlegt dat ‘zachte sturing niet genoeg’ bleek. De gemeenteraad van Montferland beleefde onrustige maanden. Wie van een afstand toekeek, kon het patroon herkennen dat in steeds meer gemeenten zichtbaar wordt: raadsleden die zoekende zijn in hun rol, een college dat steun verliest, en een burgemeester die zich afvraagt of zijn stijl nog volstaat.

‘Men denkt altijd dat de burgemeester de baas is, maar dat is niet zo. De raad is het hoogste orgaan en gaat over zijn eigen functioneren’, aldus burgemeester Peter de Baat in een interview. Het is een waarheidsgetrouwe constatering, maar in Montferland was dat functioneren juist het probleem. De raad debatteerde fel, maar weinig constructief. Het karakter van de vergadering was ‘elkaars ongelijk zien te halen’, schreef het Periklesinstituut na een observatie van drie raadsvergaderingen.

Het voorzitterschap van De Baat maakte bij aanvang een vriendelijke en open indruk. Maar wanneer de spanning toenam, zakte zijn houding in. Stem zachter, blik naar beneden. Het gezag dat hij wel degelijk had, kreeg geen voet aan de grond. Niet omdat het hem ontbrak aan goede bedoelingen, maar omdat de omstandigheden vroegen om iets anders. Meer begrenzing. Meer duidelijkheid. Meer houvast.

Het is verleidelijk te denken dat een plan of coachingstraject het verschil kan maken. Maar wie Montferland goed bekijkt, ziet vooral hoe diep cultuurproblemen kunnen snijden. Dat maakt deze casus niet uniek, maar wel leerzaam. Zeker voor voorzitters die twijfelen hoe stevig zij zich mogen opstellen, en voor raden die worstelen met hun eigen onderlinge omgang.

Politiek gezag is niet vanzelfsprekend. En ook niet op afroep beschikbaar. Het ontstaat in het krachtenveld tussen persoon en positie, tussen stijl en structuur. Juist in een tijd waarin de raad op papier sterker is dan ooit, groeit het belang van duidelijke omgangsvormen — én van voorzitterschap dat richting geeft zonder te overheersen.

Politieke partijen kampen al decennia met teruglopende ledenaantallen. Zelfs de lichte stijging van de afgelopen jaren verhult niet dat partijen soms heel weinig te kiezen hebben bij het zoeken naar geschikte kandidaten. Het BNN/VARA-programma De Nieuws BV zette de cijfers eens op een rij.

Politieke partijen verliezen al decennia aan leden. In de jaren ’60 waren nog bijna een miljoen Nederlanders lid van een partij. Van de ongeveer 11 miljoen kiesgerechtigden zijn er nu nog maar 318.124 mensen lid van een politieke vereniging. Minder dan drie procent van het electoraat. ‘Het betekent dat bijvoorbeeld de VVD voor elke partijpolitieke functie uit gemiddeld 15 leden te kiezen heeft,’ rekende Joost Beekendam van De Nieuws BV uit. ‘Dan wordt de spoeling wel erg dun’, aldus Bekendam. Hij maakte een overzicht van de aantallen politieke ambtsdragers en de totale ledenaantallen van landelijk opererende partijen.

John Bijl, directeur van het Periklesinstituut, herkent het beeld. ‘Schokkend weinig,’ zegt hijl in het programma. ‘Je ziet het zodra er een wethouder moet worden benoemd. Steeds weer komen dezelfde namen langs, met dezelfde stijl en hetzelfde cv. Er is gewoon te weinig te kiezen.’ Die schaarste heeft ook gevolgen voor de kwaliteit van het lokaal bestuur. ‘Er zitten raadsleden die niet weten wat een amendement is, laat staan hoe je er een indient.’

Volgens Bijl is het grootste risico dat politici het democratische spel niet goed begrijpen. ‘Zodra raadsleden denken dat politiek bedrijven vooral betekent dat je roept wat jij ervan vindt, houdt het op. Dan krijg je geen debat meer, maar parallelle monologen.’ Ook het idee dat je dan maar ‘experts van buiten’ moet inzetten wijst hij van de hand: ‘We zijn een democratie, geen technocratie.’

Toch is het probleem niet alleen aan politieke partijen te wijten. ‘Onze democratie functioneert niet omdat we te veel freeriders en backseatdrivers hebben. Mensen mopperen wel op politici, maar steken zelf geen vinger uit.’ De oplossing? ‘Word lid van een politieke vereniging. Dat kan al voor een tientje per maand. Niet om je baan te regelen, maar om verantwoordelijkheid te nemen voor onze democratie.’

Maar ook de andere primaire taken van een vereniging komen onder druk, zegt Bijl. ‘Als je beseft dat in de regel maar ongeveer 1 op de tien partijleden ook actief meedoet in de partij. De rest is tevreden met doneren.’ Ook dat brengt het functioneren van onze democratie in gevaar. ‘Partijen ondersteunen ook politici met denktanks en campagnes. Daarnaast is de verenging er ook voor emancipatie en ontwikkeling. Dat komt in de knel.’

Volgens Bijl is er maar een oplossing: mensen moeten meer lid worden. ‘Het is toch raar dat in een actieve vertegenwoordigende democratie als de onze er nog geen twee procent van het electoraat lid is van een partij?’

Bekijk het hele fragment van de uitzending hier.

‘Deze was besloten, maar je mag niet over de jaarrekening vergaderen in beslotenheid,’ zegt Bijl. Hij vraagt zich af hoe deze vergadering gehouden kon worden. En of hij dus rechtsgeldig is. ‘Ik vraag me af of de geheimhouding op die stukken in die vergadering wel klopt.’

Voorafgaand aan de vergadering werd niet duidelijk op welke gronden de raad beslotenheid oplegde. ‘Dat kan wel, maar is niet netjes.’

Het is een paradox in de wet: als hoogste orgaan hoef je niet te motiveren waarom je de vergadering besloten houdt.

De redenen voor geheimhouding staan in de Wet openbaarheid bestuur, legt Bijl uit. ‘De gemeenteraad moet voor de beslotenheid alleen maar controleren of aan een van die redenen is voldaan. Je kunt er niet zelf een reden voor verzinnen, zegt Bijl.  ‘Geheimhouding kan niet omdat je het niet leuk vindt en je moet wel naar eer en geweten handelen, al gebeurt dat niet altijd.’

Volgens Bijl moet de raad alleen maar controleren of er goede grond is voor geheimhouding. ‘Die grond moet de gemeenteraad weten, want zij moet deze bekrachtigen. Het zijn domme sukkels als ze dat doen zonder de grond te weten.’

Een besluit geheimhouden mag. Maar alleen als daar een wettelijke grond voor is. Dat lijkt een open deur, maar in de praktijk gaat het geregeld mis. De gemeenteraad van Bloemendaal vergaderde in beslotenheid over een afkoopsom van 7,5 ton aan twee landeigenaren – en hield ook de stemming geheim. Niet omdat het juridisch moest, maar omdat het politiek gevoelig lag. Dat is niet hoe geheimhouding hoort te werken.

‘Geheimhouding bestaat voor tijdelijke en afgebakende situaties,’ legt hoogleraar lokaal bestuur Klaartje Peters uit. ‘Bijvoorbeeld omdat je tijdens een aanbesteding niet wilt prijsgeven wat je maximaal wilt uitgeven. Maar daarna moet het openbaar kunnen.’ Gezichtsverlies of politieke schaamte zijn nadrukkelijk géén geldige redenen. Toch lijken die in deze casus wel te hebben meegespeeld.

John Bijl, directeur van het Periklesinstituut, plaatst kanttekeningen bij de gang van zaken. ‘Je mag niet over de jaarrekening vergaderen in beslotenheid. Ik vraag me af of de geheimhouding op die stukken wel klopt.’ Ook het ontbreken van een duidelijke motivering voor de besloten vergadering is volgens hem problematisch. ‘Dat kan wel, maar is niet netjes.’

De gemeentewet biedt ruimte voor beslotenheid, maar die is beperkt en toetsbaar. Het is aan de gemeenteraad om geheimhouding formeel vast te stellen – en daarbij moet de raad wéten op welke grond dat gebeurt. ‘Als het college geheimhouding vraagt “omdat het gevoelig ligt”, dan moet de raad zeggen: dat is geen geldige reden’, aldus Bijl. ‘Als raadsleden daar niet naar vragen, zijn het domme sukkels.’

De Bloemendaalse casus leert dat geheimhouding juridisch én politiek zorgvuldigheid vraagt. Democratisch bestuur kan best omgaan met een pijnlijke stemming of gevoelige deal. Maar dan moet de raad wél weten wat ze geheimhoudt – en waarom. Want in een volwassen democratie is transparantie de norm, niet de uitzondering.

Het onderzoek van Ruben is inmiddels afgerond en leverde al direct in de beginfase een interessante conclusie op. Na een inventarisatie van de vergadermodellen bleek namelijk geen enkel model écht hetzelfde. Het ene BOB-model is het andere niet en elk commissie-model is net weer anders ingericht. Vergadermodellen die in naam hetzelfde zijn, hebben toch op veel punten behoorlijke verschillen. Daarnaast waren er bij vergadermodellen waar je op het eerste gezicht zou aannemen dat ze niet op elkaar zouden lijken juist weer veel overeenkomsten. 

Om toch een vergelijking te kunnen maken tussen vergadermodellen, ontwierp het Periklesinstituut drie typeringen voor vergadermodellen: de procesmatige scheiding, de functionele scheiding en de vormscheiding. Een vergadermodel kan zijn ingericht met één typering, of een combinatie van twee of zelfs alle drie de typeringen.

 

Bij het bevragen van de gebruikers van het vergadermodel, bleek dat raadsleden er zelf niet altijd zeker van zijn hoe hun vergadermodel werkt. Raadsleden uit dezelfde gemeente gaven verschillende antwoorden over de inrichting en de werking van het eigen model. Dit heeft gevolgen voor de vergadercultuur — en de vergaderkwaliteit. Wanneer de gebruikers van een vergadermodel niet goed snappen hoe het model werkt, heeft dat immers óók invloed op de effectiviteit van de besluitvorming. 

Een van de aanbevelingen is dan ook dat het belangrijk is dat de raad, bijvoorbeeld aan de start van een nieuwe bestuursperiode, met elkaar in gesprek gaat over de precieze werking van de structuur. Nu lijken vergadermodellen vooral op hoofdlijnen te worden uitgelegd,  en soms zelfs beperkt tot de naamgeving van vergaderingen. Dit is onvoldoende garantie dat het model door iedere deelnemer op dezelfde manier wordt gebruikt, dat deelnemers zich voor dezelfde ‘soort’ vergadering voorbereiden en dat de opbrengst van een besluitvoorbereidende vergadering effectief wordt behaald. 

Wanneer alle ogen dezelfde kant opkijken en iedereen duidelijk weet hoe het model werkt, wordt het vergadermodel beter benut met als gevolg effectievere besluitvorming. Het vergaderen zelf verloopt prettiger, wat een positief gevolg kan hebben voor de vergadercultuur.

Wil je meer weten over het onderzoek? Download dan hieronder de volledige scriptie. Ben je vooral nieuwsgierig naar de belangrijkste conclusies en aanbevelingen, download dan de samenvattende lezersversie.

Invloed van vergadermodel op vergadercultuur van gemeenteraden Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het Periklesinstituut, door Ruben Fennema, als afstudeeropdracht voor zijn opleiding Bestuurskunde en Overheidsmanagement aan de Thorbecke Academie. Hieronder tref je de volledige scriptie én de samenvattende lezersversie. Download scriptie Download lezersversie

 

Een nieuwe notitie, die schriftelijke vragen, de zoveelste motie vreemd. Voor je het weet ben je alleen maar bezig met het volgende agendapunt — en niet meer met de betere samenleving. Vraag je daarom vaker af waar je mee bezig bent door dit handige model toe te passen.

Meer tipvideo’s over politieke vaardigheden en het functioneren van de democratie vind je op het YouTube-kanaal van het Periklesinstituut. Abonneer je om direct op te hoogte gehouden te worden van nieuwe tipvideo’s.

‘Mensen  worden gedwongen ontslagen.’ ‘Het CDA-bestuur laat raadsleden onzinvragen stellen.’ ‘Deze twee en andere uitspraken bezorgden de Zeewoldse wethouder Winnie Prins een motie van wantrouwen. Volgens de wethouder hadden de opmerkingen niets met haar werk te maken.

Dat klopt niet, zegt John Bijl tegen Omroep Flevoland. ‘Uitspraken over groepen of ontkennen van feiten hebben zo hun consequenties. In de politiek wil je juist op de persoon kunnen vertrouwen,’ zegt Bijl. ‘Daarnaast, als ze zo makkelijk wetenschap ontkent, kun je er dan wel op vertrouwen dat ze haar eigen beleid ook op feiten baseert?’

Wethouder Prins besloot overigens geen ontslag te nemen na de motie van wantrouwen. De raad van Zeewolde nam daarna een ontslagbesluit, waardoor de wethouder alsnog weg moest. Uniek, legt Bijl uit. ‘Sinds de invoering van deze wettelijke mogelijkheid in 2002 zijn er letterlijk honderden wethouders voortijdig vertrokken. Dit is pas de 15e keer dat er een ontslagbesluit voor moest worden genomen.’ Eerder stemde de gemeenraad van Someren ook al op deze manier over het ontslag van een wethouder.

Ruim drie jaar geleden werd Landwehr door de VVD als ‘wethouder van buiten’ voorgedragen door de VVD-fractie. Nu vertrekt hij. ‘Volgens afspraak,’ zo schrijft Landwehr de raad. De VVD-fractie maakte gelijk bekend dat – wat hen betreft – de huidig fractievoorzitter Landwehr zou opvolgen.

‘Zo werkt dat niet,’ zegt John Bijl tegen AD. ‘Zo’n geheime afspraak kan ook helemaal niet in onze duale stelsel. Niet de VVD-fractie, maar de gemeenteraad is de werkgever van wethouder Landwehr.’ Bijl legt uit dat ook een eventuele opvolger van Landwehr door de raad moet worden benoemd, niet door de VVD-fractie.

Ook de overige  fracties laten voor de krant hun onvrede weten over de afspraak tussen Landwehr en de VVD. Bijl begrijpt die boosheid.

‘De raad heeft hem benoemd en heeft het recht op de hoogte te zijn van zulke afspraken. Als dat bewust niet is gebeurd, dan is de Biltse raad besodemieterd. De afspraak is bovendien in strijd met ons duale stelsel, waarin college en raad zijn gescheiden,’ aldus Bijl.

Direct na de kritiek besloot Landwehr het debat in de raad niet af te achten en per direct op te stappen. Waardoor de raad hem niet om verantwoording kan vragen. Eerder had Landwehr aangegeven aan het eind van deze maand zijn werkzaamheden aan een al reeds door de VVD genoemde opvolger over te dragen.

Maar als de signalen niet bedriegen dan gloort er hoop achter twee kleine zinnetjes uit de mond van de demissionaire minister van Binnenlandse Zaken. Zij uitte deze in een lang debat met de Eerste Kamer waaruit toch vooral bleek dat ook senatoren gevaarlijk weinig van ons lokaal bestuur begrepen hebben.

‘Een van de dingen die ik graag tegen de informateur en de onderhandelende partijen zou zeggen, is dat de opschalingskorting echt uit de boeken moet. Die moet gewoon weg, want die drukt heel erg zwaar op de gemeenten.’

Joh.

De opschalingskorting is een jaarlijks oplopende bezuiniging op het Gemeentefonds die door het tweede kabinet-Rutte is ingevoerd als financiële tegenhanger van een plan om gemeenten verplicht te laten fuseren tot een grootte van minimaal 100.000 inwoners. Door die ‘opschaling’ zouden gemeenten efficiënter gaan werken en dan kon er wel een miljard van het Gemeentefonds af, zo was de redenering. Een bewezen onjuiste redenering overigens. Van dat plan kwam niets terecht, maar de korting bleef, in strijd met alle regels van financieel fatsoen en interbestuurlijke hygiëne.

Nu sprak de minister in dat debat uit dat die korting uit de boeken moet. Vervolgens ontraadde ze overigens blijmoedig een motie van precies die strekking en bleek de opmerking te elfder ure en nog altijd gans gratuit te zijn. Heb het jaren tegenhouden, doe dat zelfs nog steeds, maar ik ben toch voor schrappen. Door een volgend kabinet, dat wel.

Maar even, heel even, was er een streepje licht zichtbaar door de schielijk weer gesloten deur naar een betere toekomst voor gemeenten. Stel nu dat de minister zich toch in haar nadagen aan het richten is op een nieuwe wind voor gemeenten. De vraag is dan alleen hoe dat financieel in zijn werk moet gaan. Zo is in alle ambtelijke voorbereidingen voor de formatie überhaupt geen rekening gehouden met het helemaal schrappen van de opschalingskorting. Wel met het bevriezen ervan. Helemaal schrappen betekent dat de rijksoverheid jaarlijks in een oplopende reeks tot een kleine miljard euro uit de rijksbegroting moet zien te peuteren.

Dit geld zal dus ergens anders gevonden moeten worden. Daar gaat het aankomen op de fermheid van de politieke wens. In hoeverre zullen de formerende partijen straks bereid zijn om andere politieke ambities te laten varen ten gunste van een degelijke financiële basis voor gemeenten? Dat is de grote vraag. Investeren in degelijk decentraal bestuur is niet sexy. Toch ben ik positiever aan het worden over die kans. Het besef is namelijk ook binnen de rijksoverheid aan het groeien dat gemeenten gewoon heel hard nodig zijn voor de uitvoering van cruciaal beleid. Investeren zou van politieke moed getuigen. Op dat punt heeft het vertrekkend kabinet het volkomen laten afweten. Kijken of het nieuwe kabinet voorbij gratuite steunbetuigingen durft te denken.