Waar staan gemeenten op Prinsjesdag?

Op Prinsjesdag liggen de onderwerpen voor het oprapen. De hoedjes, het koffertje, de koopkrachtplaatjes en de plannen waaraan het kabinet zijn miljarden wil besteden. Het radioprogramma Vroeg! kiest dinsdagochtend voor een onderwerp dat zich aanzienlijk moeilijker laat fotograferen: het gemeentefonds.

Bijna vijftig minuten spreekt presentator Jan van Poppel op NPO Radio 1 met Michiel van der Eng, financieel specialist bij het Periklesinstituut. Over gemeentebegrotingen, circulaires, decentralisaties en het ravijnjaar. Dat klinkt, erkent Van Poppel meteen, als een nogal taai ontbijt. Van der Eng noemt het liever een stevig ontbijt. Het zet de toon voor een gesprek waarin ingewikkelde financiële constructies steeds worden teruggebracht tot de vraag waar het uiteindelijk om draait: wat merkt een inwoner ervan?

Van der Eng weet hoe het is om aan de knoppen te zitten. Van 2010 tot 2016 was hij wethouder van Financiën. Dat was niet het gevolg van een zorgvuldig uitgestippelde financiële carrière, vertelt hij. In zijn partij vond hij dat iemand de verantwoordelijkheid voor de financiën moest nemen. Toen vervolgens de vraag werd gesteld wie dat dan moest doen, keek iedereen naar hem. ’Nou vooruit, dan ga ik dat doen’, had hij gezegd.

Het is een licht begin, maar de anekdote bevat meteen een les over het lokaal bestuur. Dat is lekenbestuur. Een wethouder hoeft niet als financieel specialist aan te treden, zolang hij zich de materie eigen kan maken en zich door goede ambtenaren laat bijstaan. Van der Eng had naar eigen zeggen het geluk dat een ambtenaar hem precies kon uitleggen wat er gebeurde wanneer hij aan een bepaalde knop draaide: waar het dan pijn zou doen en welke partij hij vervolgens over zich heen zou krijgen. Daarmee is gemeentefinanciën in enkele zinnen ontdaan van de suggestie dat het alleen om cijfers gaat. Aan iedere financiële knop zit een politiek gevolg.

Van Poppel stelt na enkele minuten de vraag die vermoedelijk ook bij een deel van zijn luisteraars leeft. Waarom zou iemand op de vroege ochtend bijna een uur naar een gesprek over gemeentefinanciën blijven luisteren?

Van der Eng zoekt het antwoord niet in het systeem, maar buiten op straat. De gemeente maakt straten schoon, onderhoudt het groen en de riolering en zorgt ervoor dat mensen kunnen sporten. Veel van die voorzieningen vinden inwoners vanzelfsprekend, totdat ze verdwijnen.

‘Geld is niet alles, lang niet zelfs’, zegt hij. ‘Maar als er geen geld is, is er ook geen gemeente.’

Een begroting, legt Van der Eng uit, is niet alleen een overzicht van inkomsten en uitgaven. Het is het document waarmee de gemeenteraad het college toestemming geeft om geld uit te geven. Staat een uitgave niet in de begroting, dan kan het college die niet zomaar doen.

Dat maakt de begroting tot een van de belangrijkste politieke documenten van de gemeente. De raad bepaalt ermee niet alleen hoeveel geld ergens naartoe gaat, maar ook wat de gemeente wel en niet belangrijk genoeg vindt om te betalen.

Prinsjesdag komt eigenlijk te laat

Het grootste deel van het geld van gemeenten komt van het Rijk. Gemiddeld gaat het om ongeveer zeventig procent van de gemeentelijke inkomsten. Gemeenten kunnen zelf belastingen heffen, zoals de onroerendezaakbelasting, toeristenbelasting en soms hondenbelasting. Maar hun mogelijkheden zijn wettelijk begrensd. Een gemeente kan niet op een creatief moment besluiten een eigen inkomstenbelasting of motorrijtuigenbelasting in te voeren.

Van Poppel wil weten wanneer gemeenten dan horen hoeveel geld ze uit Den Haag krijgen. Op Prinsjesdag? Niet helemaal, antwoordt Van der Eng. Het belangrijkste moment voor gemeenten is de zogeheten meicirculaire van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Op basis daarvan beginnen zij aan hun begroting voor het volgende jaar. Eerst stelt de raad financiële en politieke kaders vast, daarna wordt de begroting gedurende de zomer verder uitgewerkt. Uiterlijk op 15 november moet de gemeenteraad haar hebben vastgesteld.

Prinsjesdag vindt voor dat proces eigenlijk te laat plaats. De septembercirculaire kan nog tot bijstellingen leiden, maar gemeenten kunnen niet pas na de derde dinsdag van september aan hun begroting beginnen.

Van Poppel blijft even bij die merkwaardige tijdlijn hangen. Waarom is Prinsjesdag dan toch belangrijk voor gemeenten?

Op die dag worden niet alleen bedragen, maar ook de koers van het kabinet zichtbaar, legt Van der Eng uit. Een Troonrede kan nieuwe investeringen of nieuwe taken aankondigen. Gemeenten luisteren dus mee, ook wanneer het belangrijkste bedrag voor hun eigen begroting al eerder bekend is geworden.

Riolering wacht niet op betere tijden

Juist de voorspelbaarheid van dat bedrag is jarenlang een probleem geweest. Onder het systeem dat bekendstond als ‘trap op, trap af’ groeide het gemeentefonds mee wanneer het Rijk meer uitgaf. Ging het Rijk bezuinigen of lukte het niet om begroot geld uit te geven, dan konden gemeenten later alsnog met een tegenvaller worden geconfronteerd.

Dat is lastig voor een overheid die voorzieningen voor langere tijd in stand moet houden.

‘Een riolering trekt zich niets aan van het financiële weer’, zegt Van der Eng.De inkomsten van een gemeente kunnen schommelen, maar de straat moet schoon, het groen moet worden onderhouden en de riolering moet blijven werken. Continuïteit is voor gemeenten geen gemak, maar een voorwaarde om hun werk te kunnen doen.

Het nieuwe systeem, waarin de ontwikkeling van het gemeentefonds sterker wordt gekoppeld aan de economische groei over meerdere jaren, moet meer stabiliteit bieden. Maar daarmee is het onderliggende probleem niet verdwenen. Gemeenten blijven voor het grootste deel van hun inkomsten afhankelijk van besluiten die elders worden genomen.

Grimmiger

Halverwege de uitzending verschuift de toon. Van Poppel vraagt naar de grote decentralisaties waarbij gemeenten verantwoordelijk werden voor onder meer jeugdhulp, maatschappelijke ondersteuning en de Participatiewet.

De redenering achter die decentralisaties was aantrekkelijk, vindt Van der Eng. Gemeenten staan dichter bij inwoners, kennen de lokale omstandigheden beter en kunnen daardoor meer maatwerk leveren. Veel gemeenten waren dan ook niet tegen de overdracht van taken. Maar het Rijk verbond daar een tweede veronderstelling aan: wanneer gemeenten het beter konden, zouden zij het vermoedelijk ook goedkoper kunnen. De taken gingen daarom niet met het volledige bijbehorende budget over.

Van der Eng noemt het budgettair wensdenken. Een organisatie die er ingewikkelde taken bij krijgt, moet nieuwe mensen aannemen, kennis opbouwen en systemen inrichten. Dat kost in het begin eerder meer dan minder geld.

Van Poppel vat de operatie uiteindelijk weinig omfloerst samen: was het niet gewoon een verkapte bezuiniging? ‘Dat was het ook’, antwoordt Van der Eng.

De gevolgen van zo’n financieel uitgangspunt worden zichtbaar in de uitvoering. Van der Eng herinnert zich dat behandelingen voor dyslexie werden ingekort omdat het beschikbare budget opraakte. Elders konden inwoners tegen het einde van het jaar te horen krijgen dat hulp voorlopig niet meer beschikbaar was.

Op papier kan een budget dan kloppen. Voor de inwoner die hulp nodig heeft, is het systeem eenvoudigweg gestopt.

Schuivend ravijn

Ook het ‘ravijnjaar’ komt voorbij. De term is door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten bedacht voor het jaar waarin de inkomsten van gemeenten volgens de meerjarenramingen plotseling sterk zouden dalen. Van der Eng legt uit hoe zo’n toekomstig tekort al jaren eerder gevolgen kan hebben. Gemeenten zijn verplicht vooruit te kijken. Staat over twee of drie jaar een forse korting ingeboekt, dan moeten zij daar in de begroting van vandaag al rekening mee houden.

Het ravijn werd intussen verschillende keren opgeschoven of gedeeltelijk gedempt. Vaak kwam er incidenteel geld bij, terwijl gemeenten juist behoefte hadden aan een structurele oplossing.

Voor Van Poppel is dat reden om nogmaals te zoeken naar de praktische consequentie. Wat gebeurt er wanneer een gemeente niet weet of zij een voorziening over enkele jaren nog kan betalen? Van der Eng neemt het zwembad als voorbeeld. Een gemeente kan besluiten het te sluiten om een toekomstig tekort op te vangen. Maar wanneer er enkele jaren later toch weer geld beschikbaar komt, kan dat besluit niet eenvoudig worden teruggedraaid. Een gesloten zwembad wordt vaak gesloopt. En zelfs wanneer het gebouw blijft staan, maakt jaren van achterstallig onderhoud heropening bijzonder kostbaar.

Een tijdelijke financiële onzekerheid kan zo een permanente maatschappelijke uitkomst krijgen.

Vragen van luisteraars

In de uitzending komen ook vragen van luisteraars aan bod. Een ervan wil weten waarom de ene gemeente meer uit het gemeentefonds krijgt dan de andere. Van der Eng vertelt over de ruim zestig maatstaven die bij de verdeling worden gebruikt. Niet alleen inwonertal en sociale omstandigheden tellen mee, maar bijvoorbeeld ook de bodem waarop een gemeente is gebouwd. Wegen en rioleringen op veengrond vragen nu eenmaal meer onderhoud dan op zandgrond.

Ook komt de vraag langs of gemeenten voor iedere uitgave toestemming aan het Rijk moeten vragen. Nee, legt Van der Eng uit. Het gemeentefonds is in beginsel vrij besteedbaar. De gemeenteraad bepaalt waar dat geld naartoe gaat. Juist daarin ligt de lokale politieke verantwoordelijkheid.

De vrijheid is echter relatief. Een raad kan het geld verdelen, maar heeft nauwelijks invloed op de totale omvang ervan.

Een ongelijke verhouding

In het laatste deel van de uitzending wordt de analyse breder. Volgens Van der Eng is de verhouding tussen het Rijk en de gemeenten niet gelijkwaardig. Overleg vindt wel plaats, maar afspraken bieden gemeenten niet altijd zekerheid. Soms bleek na bestuurlijk overleg alsnog een korting in de financiële stukken te zijn verwerkt.

Dat verklaart volgens hem waarom de Vereniging van Nederlandse Gemeenten zich de afgelopen jaren steeds militanter is gaan opstellen. Er werd gesproken over rechtszaken en arbitragecommissies moesten zich over financiële conflicten buigen. Dat is uitzonderlijk voor overheden die samen één openbaar bestuur vormen.

Van der Eng zegt dat gemeenten soms worden behandeld als ‘de eerste de beste lobbyist’. Hij durft zelfs de stelling aan dat een onderneming als Shell bij het Rijk een betere ingang heeft dan de gezamenlijke gemeenten. Een akelige conclusie, vindt Van Poppel — Van der Eng spreekt hem niet tegen.

Wie zeventig procent van zijn inkomsten van een ander ontvangt, richt zich uiteindelijk naar degene die betaalt. Daar zit de werkelijke spanning die gedurende de uitzending steeds zichtbaarder is geworden. Gemeenten hebben een eigen democratisch gekozen bestuur en dragen verantwoordelijkheid voor steeds meer taken, maar beschikken slechts beperkt over de middelen om die verantwoordelijkheid zelfstandig waar te maken.

Na bijna vijftig minuten zijn de meicirculaire, het gemeentefonds en het ravijnjaar nog steeds geen lichte kost. Van Poppel en Van der Eng hebben er ook niet krampachtig iets vrolijks van proberen te maken.

De kracht van het gesprek zit ergens anders. Steeds wanneer de cijfers het dreigen over te nemen, keren zij terug naar de straat, het zwembad, het kind dat jeugdhulp nodig heeft of de inwoner die verwacht dat de riolering werkt.

Zo blijkt een gemeentebegroting geen verzameling cijfers waaruit later politieke keuzes volgen. De cijfers zíjn de politieke keuzes. Alleen staan ze meestal in een taal opgeschreven die eerst vertaald moet worden.

Al maanden probeert GroenLinks/PvdA een conflict tussen de twee raadsleden in Waddinxveen op te lossen. Maar de oorsprong van de ruzie ligt al vóór de verkiezingen. ‘De teleurstelling hebben ze zelf gecreëerd door een afspraak te maken die ongrondwettelijk is’, zegt John Bijl tegen het AD.

Door haar voorkeurstemmen verwierf Raiza Sattaur bij de gemeenteraadsverkiezingen een zetel, hoewel zij als vierde op de kandidatenlijst stond. Dat botste met een afspraak die een aantal kandidaten vóór de verkiezingen onderling had gemaakt: de volgorde van de lijst zou bepalend blijven voor wie er in de raad kwam.

Zo’n afspraak is onwettig, zegt bij in het AD. Volksvertegenwoordigers worden gekozen zonder last, Het vrije mandaat betekent dat een gekozen raadslid niet door zulke vooraf gemaakte politieke afspraken kan worden gebonden. Een partij kan daarom niet vooraf bepalen dat een kandidaat die door de kiezer een zetel krijgt, daarvan afstand moet doen.

Sattaur koos ervoor haar verkiezing te aanvaarden. Ze vormt nu samen met lijsttrekker Nikki ten Zijthoff de tweekoppige fractie, maar de verhouding tussen beiden raakte daardoor ernstig verstoord. Pogingen van het landelijk partijbureau van GroenLinks om hen onder begeleiding weer tot samenwerking te brengen, hebben tot dusver niet tot een oplossing geleid.

Bijl begrijpt dat de partij de kwestie eerst onderling probeert op te lossen. Inmiddels duurt het conflict echter al maanden. ‘Ik kan me voorstellen dat de kiezer graag wil weten of de mensen die zijn gekozen gewoon aan het werk kunnen,’ vindt Bijl. ‘Je wil toch dat die twee zetels en commissieleden worden ingezet waarvoor ze bedoeld zijn, in plaats van dat ze intern bezig zijn met het blussen van brandjes.’

Inspraak geeft inwoners invloed op politieke besluitvorming, maar geen recht op de gewenste uitkomst. Juist wanneer belangen en opvattingen botsen, moet een gemeenteraad uiteindelijk zelf een afweging maken. De democratische opdracht is vervolgens om inzichtelijk te maken wat hij met de inbreng van inwoners heeft gedaan.

Dat zei directeur John Bijl van het Periklesinstituut maandag in de radio- en televisie-uitzending van EenVandaag over de voorgenomen asielopvang in Engelen, gemeente ’s-Hertogenbosch. De plannen voor de opvang van vijftig alleenstaande minderjarige asielzoekers hebben daar tot grote maatschappelijke onrust geleid. Voor- en tegenstanders kwamen tegenover elkaar te staan, huizen en stoepen werden beklad en een auto van een voorstander belandde in het kanaal.

Maandagavond kregen inwoners voor de tweede en laatste keer de gelegenheid om bij de gemeenteraad in te spreken. Dertig inwoners konden ieder vijf minuten hun opvattingen, zorgen en argumenten naar voren brengen. Half september moet de gemeenteraad een besluit nemen over de opvang.

Daarmee komt voor de raad een lastig onderdeel van participatie in beeld. Inwoners serieus nemen betekent niet dat hun wensen automatisch worden overgenomen. ‘Helaas zie ik dat we in een tijdgeest zitten waarin mensen inspraak verwarren met gelijk krijgen’, zei Bijl in EenVandaag. ‘Politieke besluiten zijn altijd een afweging. Dat betekent dat er voors en tegens zijn. Als er één oplossing de beste is, dan is het eigenlijk geen politiek.’

Van luisteren naar afwegen

Dat maakt luisteren niet minder belangrijk. Integendeel: inspraak moet ervoor zorgen dat de gemeenteraad de verschillende argumenten, belangen, zorgen en waarden kent voordat hij een besluit neemt. Maar daarna begint het politieke werk pas. De raad moet bepalen welk gewicht hij aan die verschillende overwegingen geeft.

Juist daarom is ook de verantwoording over het uiteindelijke besluit belangrijk. ‘Je zal als gemeente duidelijk moeten maken wat de bijdrage is van inwoners, en wat je er tegenover hebt gezet’, aldus Bijl. ‘Dat betekent dus dat je ook de vaardigheid en de ballen moet hebben om te zeggen: “we hebben u gehoord, maar we gaan het anders doen”.’

Dat laatste is iets anders dan zeggen dat er met de inspraak niets is gedaan. Een argument kan wel degelijk onderdeel zijn geweest van de politieke afweging, zonder uiteindelijk de doorslag te geven. De raad moet daarom niet alleen vertellen wat hij besluit, maar ook zichtbaar maken waarom bepaalde argumenten zwaarder hebben gewogen dan andere.

In het artikel van EenVandaag waarschuwt Bijl dat juist dat in beleidsprocessen gemakkelijk verloren gaat. Argumenten van inwoners, ambtelijke overwegingen en juridische beperkingen worden verwerkt tot één voorstel, waardoor in het eindproduct nauwelijks meer zichtbaar is welke verschillende overwegingen eraan ten grondslag lagen. ‘Dan zie je aan het eindproduct niet meer zo goed wat nou eigenlijk de ingrediënten waren.’

Emoties horen bij politieke besluitvorming

In Engelen wordt die opdracht bemoeilijkt doordat het conflict over de opvang inmiddels veel verder gaat dan een verschil van mening over één locatie. De maatschappelijke verhoudingen zijn onder druk komen te staan. Volgens Bijl is het daarom belangrijk dat er in het politieke proces ook ruimte bestaat voor emoties.

‘Het vervelende van emoties is dat ze de ratio vaak in de weg staan. Als je niet eerst over die emotie praat, dan kom je nooit tot een rationele afweging’, zei hij tegen EenVandaag. ‘Dus ik hoop dat die emoties een plekje kunnen krijgen tijdens de raadsbijeenkomst.’

Dat betekent niet dat emoties vervolgens de politieke afweging bepalen. Wel kunnen zorgen, angst en boosheid informatie bevatten die de raad nodig heeft om te begrijpen wat een besluit voor inwoners betekent. Ook dat behoort tot luisteren.

Hoe gemeenten dat gesprek het beste organiseren, is volgens Bijl niet eenvoudig. ‘Het is overduidelijk dat we het recept over hoe je dit communiceert met de samenleving nog niet hebben gevonden.’ Wat in de ene gemeente werkt, kan in een andere gemeente juist tot meer weerstand leiden.

Democratie begint waar belangen botsen

De gemeenteraad van ’s-Hertogenbosch staat daarmee voor een opdracht die veel verder reikt dan Engelen. Participatie kan de politieke afweging voeden, maar haar niet vervangen. Uiteindelijk is het aan gekozen volksvertegenwoordigers om verschillende argumenten en belangen tegen elkaar af te wegen en daar verantwoordelijkheid voor te nemen.

Juist wanneer niet iedereen zijn zin kan krijgen, wordt zichtbaar of dat proces werkt. Een goed gemotiveerd besluit maakt niet alleen duidelijk wie de stemming heeft gewonnen, maar ook welke andere belangen zijn gehoord en waarom die uiteindelijk niet de doorslag gaven.

Of, zoals Bijl het in EenVandaag formuleerde: ‘Ik hoop dat er weer een situatie kan komen waarin mensen nieuwsgierig worden naar elkaars overwegingen. En dan naar elkaar gaan luisteren. En dan wordt het dus een compromis. Maar ja, dat is hoe democratie soms werkt.’

Jarenlang combineerde de voorzitter van de Partij voor Zeeland zijn functie met een betaalde rol als fractiemedewerker van dezelfde partij. Dat was volgens de toen geldende regels toegestaan. Toch leidde de constructie tot discussie. Uiteindelijk scherpten Provinciale Staten de subsidieregels aan: partijbestuurders mogen niet langer betaald worden als fractiemedewerker.

‘Dat vind ik ingewikkeld’, zegt John Bijl, directeur van het Periklesinstituut, tegen Omroep Zeeland. ‘Een partijvoorzitter gaat over de kieslijst. Dus een partijvoorzitter werkt voor de mensen die hij straks hoog of laag op de kieslijst moet zetten.’

De discussie laat zien dat integriteit verder gaat dan de vraag of iets wettelijk is toegestaan. Politieke partijen zijn verenigingen met hun eigen bestuur en verantwoordelijkheden. Een fractie vertegenwoordigt inwoners in Provinciale Staten en ontvangt publieke middelen voor haar ondersteuning. Wanneer één persoon tegelijkertijd een leidinggevende rol binnen de partij én een betaalde ondersteunende functie voor de fractie vervult, kunnen die verantwoordelijkheden door elkaar gaan lopen.

Dat betekent niet automatisch dat er sprake is van belangenverstrengeling. Wel kan de schijn ontstaan dat persoonlijke of partijbelangen invloed hebben op de onafhankelijkheid binnen de fractie. Juist om die twijfel te voorkomen, moeten integriteitsregels regelmatig worden aangescherpt.

Dat Papendrecht tijdelijk een waarnemend burgemeester heeft, komt door de politieke impasse na de gemeenteraadsverkiezingen. Omdat er nog geen nieuw college is gevormd en de voormalige wethouders inmiddels zijn vertrokken, is er niemand die tijdens de vakantie van burgemeester Margreet van Driel haar taken kan waarnemen. Daarom is oud-burgemeester Jan Heijkoop voor drie weken benoemd als waarnemend burgemeester.

‘Er wordt weleens een waarnemer benoemd als iemand langdurig ziek is. Maar voor een vakantie? Dat is niet eerder voorgekomen’, zegt John Bijl, directeur van het Periklesinstituut, tegen RTV Rijnmond.

De situatie maakt duidelijk dat een burgemeester een bijzondere positie inneemt. Anders dan wethouders wordt een burgemeester bij koninklijk besluit benoemd. Een burgemeester wordt tijdens vakantie of ziekte normaal gesproken vervangen door een locoburgemeester. Dat is meestal een wethouder, maar de gemeenteraad kan ook een raadslid aanwijzen om die taak te vervullen.

Nu er geen wethouder beschikbaar is, kan het onwenselijk zijn als een raadslid voor langere tijd de rol van burgemeester op zich moet nemen. Daarom kan de minister daarom een waarnemend burgemeester benoemen. Juridisch betekent dat dat er tijdelijk twee burgemeesters zijn: de benoemde burgemeester blijft in functie, terwijl de waarnemer gedurende een afgebakende periode de bevoegdheden uitoefent.

Juist omdat een burgemeester ook verantwoordelijk is voor openbare orde en veiligheid, moet er altijd iemand zijn die die bevoegdheden kan uitoefenen. De brandstichting in het gemeentehuis van Papendrecht, kort na de benoeming van Heijkoop, laat zien dat zulke situaties zich ook tijdens een vakantie onverwacht kunnen voordoen. Daarmee onderstreept deze uitzonderlijke benoeming een eenvoudige staatsrechtelijke regel: een gemeente kan nooit zonder burgemeester.

Dat een wethouder naast het ambt een eigen bedrijf heeft, is op zichzelf niet bijzonder. De Gemeentewet verbiedt dat niet. Wel schrijft de wet voor dat nevenfuncties openbaar moeten worden gemaakt, zodat inwoners kunnen zien welke andere belangen een bestuurder naast het ambt heeft.

Uit onderzoek van BN DeStem en het Brabants Dagblad blijkt echter dat dit in Rucphen jarenlang niet volledig is gebeurd. Directeur John Bijl van het Periklesinstituut legt uit waarom die openbaarheid zo belangrijk is. ‘Het is belangrijk om inzichtelijk te maken welke andere belangen iemand heeft naast zijn politieke ambt. Vooral als die nevenfuncties te maken kunnen hebben met het werk als bestuurder. Voor de transparantie is zo’n vermelding onmisbaar.’

Die verplichting is niet bedoeld omdat een nevenfunctie per definitie ongewenst zou zijn. Integendeel: veel wethouders vervullen maatschappelijke functies of hebben werkzaamheden die goed verenigbaar zijn met hun ambt. Juist daarom is openheid essentieel. Niet omdat er sprake moet zijn van belangenverstrengeling, maar zodat inwoners en de gemeenteraad zelf kunnen beoordelen of daarvan sprake zou kúnnen zijn.

De berichtgeving laat ook zien dat transparantie meer omvat dan alleen het publiceren van een lijstje nevenfuncties. Een tweede artikel beschrijft hoe sommige gemeenten wethouders voor vijfennegentig procent aanstellen. Daardoor vallen zij onder een andere regeling voor neveninkomsten dan voltijdwethouders. Die constructie is wettelijk toegestaan, maar roept vragen op over de bedoeling van de regeling en de openheid over inkomsten naast het ambt.

Volgens Bijl draait het uiteindelijk om het vertrouwen dat inwoners in hun bestuur mogen hebben. ‘Het is belangrijk om belangen zoals een eigen bedrijf op afstand te zetten, zodat je de schijn van belangenverstrengeling voorkomt.’ Transparantie is daarmee geen administratieve verplichting, maar een democratische. Niet omdat bestuurders voortdurend moeten bewijzen dat zij integer zijn, maar omdat openheid het mogelijk maakt dat vertrouwen niet op aannames hoeft te berusten.

Een burgemeester moet wonen in de gemeente waarvan hij of zij burgemeester is. Toch is juist die wettelijke woonplicht onderwerp van discussie geworden nadat het Eindhovens Dagblad berichtte dat burgemeester Wim Wouters van Eersel een woning heeft gebouwd in de buurgemeente Bergeijk en daar een deel van de tijd verblijft. Volgens de burgemeester voldoet hij aan de wet doordat hij in Eersel woonruimte huurt en daar ingeschreven blijft. Deskundigen bestrijden dat.

Woonplicht is meer dan een administratieve verplichting

De Gemeentewet schrijft voor dat een burgemeester in de eigen gemeente woont. ‘Een burgemeester moet in zijn standplaats wonen, formeel en materieel, de hele week, non-stop,’legt John Bijl aan Brabants Dagblad uit. ‘Je woont in je ge-meente, punt.’

Dat is geen toevallige regel. De gedachte daarachter is dat een burgemeester zichtbaar deel uitmaakt van de gemeenschap waarvoor hij of zij verantwoordelijkheid draagt. Juist omdat een burgemeester dag en nacht aanspreekbaar hoort te zijn, is de woonplaats onderdeel van het ambt.

Over de vraag hoe strikt die verplichting moet worden uitgelegd lopen de meningen uiteen. ‘Het doet er helemaal niet toe of hij goede redenen heeft om dit te willen en of de woning vlak bij ligt of niet”, zegt Marcel Boogers, bijzonder hoogleraar democratie tegen de krant. ‘Regels zijn regels,’ aldus Boogers. Waar deskundigen stellen dat een burgemeester zowel formeel als feitelijk in de eigen gemeente moet wonen, vindt het Nederlands Genootschap van Burgemeesters dat meer maatwerk mogelijk moet zijn zolang een burgemeester het grootste deel van de tijd in de eigen gemeente verblijft. Tegelijkertijd blijkt uit een enquête van het genootschap dat een meerderheid van de burgemeesters het woonplaatsvereiste wil behouden.

De raad gaat hier niet over

Opvallend is de bestuurlijke route die in Eersel is gevolgd. De burgemeester bracht zijn bouwplannen en latere woonsituatie meerdere keren ter sprake in het besloten presidium, het overleg van fractievoorzitters over de raadsagenda. Daarmee ontstond bij sommigen de indruk dat de fractievoorzitters bij de kwestie waren betrokken. Voormalige raadsleden benadrukken juist dat het presidium geen besluiten neemt en dat een burgemeester zelf verantwoordelijk is voor het naleven van de wettelijke regels.

Dat onderstreept een belangrijk staatsrechtelijk punt. Het presidium is geen bestuursorgaan en kan een burgemeester geen toestemming geven om af te wijken van wettelijke verplichtingen. Ook de gemeenteraad heeft daarin geen zelfstandige beoordelingsruimte.

Wie houdt toezicht?

Daarmee komt de aandacht vanzelf bij de commissaris van de Koning terecht. De commissaris was gedurende meerdere jaren op de hoogte van de plannen van de burgemeester. Na de publicaties ontstond kritiek dat niet werd ingegrepen. De provincie reageerde daarop dat de commissaris het woonplaatsvereiste onderschrijft, burgemeesters daarop aanspreekt, maar geen wettelijke bevoegdheid heeft om de woonplicht te handhaven. De Gemeentewet kent daarvoor geen sanctie.

Juist dat maakt deze kwestie interessant. Als een wettelijke norm bestaat zonder duidelijke handhavingsmogelijkheid, verschuift het zwaartepunt naar bestuurlijk gezag en voorbeeldgedrag. Voor burgemeesters, die zelf een centrale rol spelen bij integriteit binnen de gemeente, is dat een kwetsbare positie.

Meer dan een discussie over één burgemeester

De discussie in Eersel gaat daarom uiteindelijk niet alleen over de woonplaats van één burgemeester. Zij raakt aan een principiële vraag over het openbaar bestuur: hoe geef je betekenis aan wettelijke normen wanneer de wet nauwelijks instrumenten biedt om die af te dwingen?

Voor gemeenten is dat een relevante discussie. Niet alleen omdat de woonplicht onderdeel is van het burgemeestersambt, maar ook omdat het vertrouwen in het lokaal bestuur mede wordt bepaald door de vraag of bestuurders dezelfde regels naleven die zij van anderen verwachten.

Capelle is samen met Goeree-Overflakkee de enige gemeente in de Rotterdamse regio waar het college uitsluitend uit mannen bestaat. Verschillende vrouwelijke raadsleden noemen dat een gemiste kans. Bijl wijst erop dat onderzoek laat zien dat besturen met uiteenlopende achtergronden tot andere afwegingen en ander beleid komen. ‘In een homogeen college mis je perspectief aan de collegetafel.’

Volgens Bijl gaat het daarbij niet om symboliek alleen. Ook de herkenbaarheid van het lokaal bestuur speelt een rol. ‘Mensen hebben rolmodellen nodig. Als je in een college alleen maar mannen ziet, denk je als vrouw al snel dat het niet iets is voor jou.’

Tegelijkertijd waarschuwt hij voor een te eenvoudige oplossing. ‘Alleen vrouw zijn is natuurlijk niet genoeg om wethouder te worden; je moet natuurlijk ook over competenties beschikken.’

Een evenwichtiger samengesteld college begint niet pas bij de benoeming van wethouders. Kijk ook naar waarom vrouwen of minderheden zich minder vaak beschikbaar melden voor politieke functies. Vrouwen melden zich nog altijd minder vaak voor het wethouderschap, mede omdat de bestuurscultuur vaak als masculien wordt ervaren.

Daarmee is de discussie in Capelle niet alleen een discussie over de benoeming van vier wethouders, maar ook over de vraag hoe gemeenten zorgen voor een bestuur waarin verschillende perspectieven vertegenwoordigd zijn.

Een coalitieakkoord hoeft niet alle politieke keuzes vooraf vast te leggen. In Nieuwegein kiezen de coalitiepartijen daar bewust niet voor. Naast een akkoord op hoofdlijnen krijgt de gemeenteraad ook een eigen raadsagenda, zodat belangrijke politieke vragen eerst in de raad kunnen worden besproken voordat het college met uitgewerkte voorstellen komt.

De lokale omroep Lekstroom berichtte deze week over het nieuwe coalitieakkoord Sterk voor elkaar, klaar voor morgen. Daarin presenteren LV/VSP, VVD, D66 en CDA hun plannen voor de komende bestuursperiode. Opvallend is dat de coalitie nadrukkelijk kiest voor een akkoord op hoofdlijnen, waarin richting wordt gegeven zonder alle maatregelen vooraf vast te leggen.

Informateur John Bijl lichtte die keuze toe bij de aanbieding van het akkoord aan de gemeenteraad. ‘Een akkoord op hoofdlijnen betekent niet dat je minder afspraken maakt, maar dat je scherper definieert waar je met elkaar naartoe wilt.’ Daarmee krijgt het college ruimte om binnen de politieke en financiële kaders voorstellen uit te werken, terwijl de raad de achterliggende politieke afwegingen kan blijven bespreken. Toespraak formateur.docx

Naast het coalitieakkoord ontving de raad ook een advies voor een raadsagenda. Daarmee kan de gemeenteraad zelf bepalen welke onderwerpen zij deze bestuursperiode als eerste politiek wil verkennen. Het uitgangspunt is eenvoudig: eerst het politieke debat, daarna pas het beleidsvoorstel. Daarmee wordt de raad niet alleen gevraagd voorstellen van het college te beoordelen, maar ook zelf richting te geven aan de ontwikkeling van de stad.

In het advies wordt onderscheid gemaakt tussen verschillende niveaus van politieke opdrachtgeverschap. Soms begint een onderwerp met de vraag wat eigenlijk het probleem is. Andere onderwerpen vragen juist om politieke uitgangspunten of een afwegingskader, waarna het college voorstellen kan uitwerken. Zo ontstaat meer ruimte voor debat over maatschappelijke keuzes, voordat oplossingen al zijn uitgewerkt.

Bijl noemde de raadsagenda tijdens de raadsvergadering ‘meer dan een lijst met onderwerpen’. ‘Het is vooral een uitnodiging om met elkaar het gesprek te voeren over de vragen die voor Nieuwegein van strategisch belang zijn. Niet wanneer de oplossing al op tafel ligt, maar juist daarvoor.’

Juist daarin zit een interessante ontwikkeling. Coalitieakkoorden worden vaak gezien als documenten waarin politieke besluiten al zijn genomen voordat de raad erover spreekt. Een akkoord op hoofdlijnen, gecombineerd met een raadsagenda, laat zien dat het ook anders kan: de coalitie spreekt af welke richting zij op wil, terwijl de gemeenteraad ruimte houdt om de politieke keuzes onderweg gezamenlijk verder vorm te geven.

De voordracht van Henk Harms als wethouder in Den Haag leidt tot veel discussie. Volgens het Algemeen Dagblad willen verschillende oppositiepartijen uitgebreid spreken over zijn benoeming, nadat Harms in 2020 als topambtenaar vertrok wegens schending van de gedragscode. Tegelijkertijd wijzen anderen juist op zijn grote kennis van de Haagse gebiedsontwikkeling en woningbouw. Daarmee laat deze benoeming zien waar de gemeenteraad uiteindelijk zelf verantwoordelijk voor is.

De screeningscommissie concludeerde dat er geen formele integriteitsbelemmeringen zijn voor een benoeming. Daarmee is de vraag echter niet beantwoord of iemand ook politiek geschikt is om wethouder te worden. Die afweging ligt nadrukkelijk bij de gemeenteraad.

Harms voldoet volgens de screening aan de formele eisen voor benoeming. Daarmee is de politieke discussie echter niet voorbij. Eerdere integriteitskwesties blijven vaak aan bestuurders kleven, ook wanneer zij juridisch zijn afgedaan. Dat maakt de keuze om zo’n kandidaat voor te dragen een politieke keuze, met voorspelbare gevolgen. Juist daarom is het aan de gemeenteraad om uiteindelijk te beoordelen of een kandidaat voldoende vertrouwen geniet om wethouder te worden.

‘Een screening vervangt het politieke oordeel niet’, zegt John Bijl van het Periklesinstituut. ‘De raad benoemt een wethouder omdat hij vertrouwen heeft dat iemand het ambt goed kan vervullen. Daarbij spelen veel meer factoren dan alleen de vraag of er juridische bezwaren bestaan.’

Juist daarom kan een wethoudersbenoeming ingewikkeld zijn. In het geval van Harms botsen verschillende argumenten. Zijn vertrek in 2020 roept vragen op over vertrouwen en integriteit. Tegelijkertijd wordt hij, ook door mensen uit de vastgoedsector, gezien als een bestuurder met uitzonderlijke kennis van gebiedsontwikkeling die grote woningbouwprojecten vooruit kan helpen.

Dat betekent dat de gemeenteraad geen administratieve controle uitvoert, maar een politieke afweging maakt. ‘Je stuurt iemand toch met een stuk rood vlees om z’n nek de arena in’, zegt Bijl. ‘Wanneer je een kandidaat voordraagt van wie je weet dat zijn verleden onderwerp van debat zal zijn, moet je accepteren dat de raad daar kritische vragen over stelt.’

De discussie in Den Haag laat daarmee zien waarom de benoeming van wethouders bij de gemeenteraad ligt. Niet omdat de raad feitenonderzoek moet overdoen, maar omdat uiteindelijk een politiek oordeel nodig is over wie het vertrouwen krijgt om een van de belangrijkste bestuursfuncties van de gemeente te vervullen.