Samenwerken vraagt meer dan alleen halen

Opkomen voor de belangen van de eigen gemeente is een logische politieke keuze. Maar gemeenten staan zelden alleen. Juist bij woningbouw, bereikbaarheid, energie, openbaar vervoer en recreatie zijn zij afhankelijk van de provincie en van buurgemeenten. Een artikel in het Algemeen Dagblad over de nieuwe coalitie in IJsselstein vormt aanleiding om stil te staan bij de betekenis van regionale samenwerking.

Gemeentedeskundige John Bijl wijst erop dat gemeenten hun autonomie behouden, maar tegelijkertijd afhankelijk zijn van anderen om veel plannen te realiseren. ‘Het mes snijdt aan twee kanten. Want de positie van een gemeente verandert. Over het algemeen geldt: wie betaalt, bepaalt. Wie een samenwerking stopt, heeft minder te vertellen.’ Later voegt hij daaraan toe: ‘Je kan niet doen alsof de wereld ophoudt bij de gemeentegrens. Voor zaken als openbaar vervoer of afval is samenwerking gewoon nodig.’

Dat raakt aan een belangrijk democratisch uitgangspunt. Gemeenten zijn zelfstandige overheden, maar veel maatschappelijke vraagstukken houden zich niet aan gemeentegrenzen. Nieuwe woonwijken hebben gevolgen voor verkeer in omliggende gemeenten, energienetten lopen door meerdere gemeenten en ook economische ontwikkeling, natuur en recreatie vragen vaak om gezamenlijke besluitvorming.

Samenwerking betekent daarbij niet dat gemeenten hun eigen belangen moeten opgeven. Juist in regionale samenwerkingsverbanden behartigen gemeenten de belangen van hun inwoners. Maar invloed ontstaat niet alleen door een stevig standpunt in te nemen. Zij ontstaat ook doordat andere overheden je zien als een betrouwbare partner waarmee afspraken kunnen worden gemaakt en nagekomen.

De onverwachte benoeming van Joan Nunnely tot wethouder in Rotterdam leidde deze week tot veel discussie. Niet alleen over de politieke verhoudingen in de raad, maar ook over de manier waarop gemeenteraden omgaan met de benoeming van wethouders. In een interview met EW lichtte Perikles-directeur John Bijl toe waarom deze stemming meer is dan een politieke verrassing.

Tijdens de raadsvergadering koos de gemeenteraad in een geheime stemming niet de door D66 voorgedragen kandidaat Eva Heijblom, maar raadslid Joan Nunnely als wethouder. Die geheime stemming is bewust onderdeel van de procedure. ‘Bij een stemming over personen wil je dat raadsleden een eigen afweging kunnen maken’, zegt Bijl tegen De Kanttekening. De gebeurtenis laat volgens hem zien dat een wethoudersbenoeming geen ceremoniële bekrachtiging is, maar een zelfstandige bevoegdheid van de gemeenteraad. Een voordracht van een partij of coalitie geeft een kandidaat dus geen automatisch recht op benoeming. ‘De stemming is geen formaliteit. Maar ook de sollicitatie. Gemeenteraden doen alles om netjes een burgemeester te benoemen, maar wethouders worden soms veel minder zorgvuldig benoemd. Terwijl die meer politieke invloed hebben dan een burgemeester.’

Volgens Bijl raakt de discussie daarmee aan een fundamentele vraag over de rol van de gemeenteraad. De raad benoemt niet alleen wethouders, maar draagt ook verantwoordelijkheid voor een stabiel en goed functionerend college. ‘Ik zie dit vooral als slecht werkgeverschap van de gemeenteraad. Die heeft een zorgplicht, niet alleen richting burgemeester en griffier, maar ook richting de wethouders. De raad moet zorgen dat het college stabiel kan blijven.’

Dat betekent niet dat een voordracht automatisch moet worden gevolgd. De Gemeentewet geeft de raad juist bewust de ruimte om zelfstandig een keuze te maken. Juist daarom vraagt een wethoudersbenoeming om een zorgvuldig proces. Gemeenteraden besteden veel aandacht aan de selectie van een burgemeester, maar staan volgens Bijl vaak minder stil bij de benoeming van wethouders, terwijl juist zij de dagelijkse politieke verantwoordelijkheid dragen voor het bestuur van de gemeente.

De Rotterdamse situatie is uitzonderlijk, maar volgens Bijl niet zonder precedent. Hij wijst erop dat ook in 2014 in Rotterdam een andere kandidaat werd gekozen dan degene die door de coalitie was voorgedragen. Zulke gevallen zijn zeldzaam, maar maken zichtbaar dat de raad uiteindelijk zelf beslist.

De nieuwe coalitie van Gemeentebelangen, Hart voor Lokaal, VVD, CDA en SGP-ChristenUnie kiest in Epe voor een opvallende constructie. In plaats van vier voltijdswethouders komen er vijf bestuurders, die ieder voor negentig procent worden benoemd. De Stentor vroeg zich af waarom daarvoor is gekozen.

Volgens directeur John Bijl van het Periklesinstituut kent de wet twee redenen om een wethouder in deeltijd te benoemen. De eerste is bestuurlijk: gemeenten mogen binnen bepaalde grenzen variëren met het aantal wethouders en hun deeltijdfactor. De tweede is financieel: voor deeltijdwethouders gelden andere regels voor de verrekening van inkomsten uit nevenwerkzaamheden. Zoals bij iedere wettelijke regeling bestaat daarmee ook de mogelijkheid om de regels strategisch te gebruiken.

Toch is dat volgens Bijl niet de kern van deze situatie. ‘Alle vijf werken voor negentig procent. Daar zit geen logische verdeelsleutel achter. Ik verwacht bovendien dat zij in de praktijk gewoon voltijds bestuurder zullen zijn.’

Dat raakt aan een bredere vraag over de bedoeling van de regeling. Het wethouderschap is geen functie die zich gemakkelijk in uren laat verdelen. Raadsvergaderingen vinden ’s avonds plaats, inwoners spreken een wethouder ook buiten kantooruren aan en politieke verantwoordelijkheid houdt zich niet aan een werkweek van zesendertig uur. In de praktijk werken veel wethouders aanzienlijk meer dan een fulltime werkweek.

Een deeltijdregeling is daarom bedoeld voor situaties waarin een bestuurder daadwerkelijk minder werkzaamheden verricht. Wanneer een wethouder op papier negentig procent werkt, maar in de praktijk hetzelfde ambt vervult als een voltijdswethouder, ontstaat een juridische constructie die moeilijk is uit te leggen.

Volgens de coalitie is gekozen voor vijf wethouders omdat alle coalitiepartijen bestuurlijke verantwoordelijkheid moeten kunnen dragen. Dat is een politieke keuze. Maar het aantal wethouders en hun deeltijdfactor zijn geen instrument om iedere coalitiepartij een eigen bestuurderszetel te geven. De regeling is bedoeld om het ambt aan te passen aan de omvang van het werk, niet om politieke verhoudingen te organiseren.

Juist daarom is het goed om bij zulke constructies stil te staan. De vraag is niet alleen of iets binnen de letter van de wet past, maar ook of het aansluit bij de bedoeling ervan. Democratische spelregels functioneren het best wanneer zij worden gebruikt waarvoor zij zijn gemaakt. Dat geldt ook voor het deeltijdwethouderschap.

De gemeente Epe krijgt vijf wethouders die ieder voor negentig procent worden benoemd. Juridisch kan dat. Toch laat de keuze zien hoe wettelijke regels soms worden gebruikt voor een ander doel dan waarvoor ze zijn bedacht.

In dagblad De Stentor legt gemeentepolitiekdeskundige John Bijl uit dat de Gemeentewet ruimte biedt voor parttimewethouders. De Gemeentewet bepaalt hoeveel voltijdswethouders een gemeente maximaal mag hebben. Het aanstellen van parttimewethouders bieden daarbij extra flexibiliteit. Die ruimte is bedoeld om een college samen te stellen dat past bij de lokale situatie.  Tegelijkertijd merkt hij op dat wethouders in de praktijk zelden parttime werken. ‘In de meeste samenstellingen werken wethouders zestig tot zeventig uur per week.’

Daarmee rijst de vraag wat een benoeming van 0,9 fte eigenlijk betekent. De regeling maakt het zo mogelijk iedere coalitiepartij een eigen wethouder te geven zonder formeel vijf voltijdswethouders te benoemen. Als de werkzaamheden gelijk blijven, is vooral de administratieve omvang van de functie veranderd.

De motivatie voor parttime-wethouderschap lijkt in Epe niet bestuurlijk maar politiek gemotiveerd. ‘Je kunt best met vijf partijen een coalitie vormen met vier wethouders in het college’, zegt Bijl.

De discussie in Epe laat zien dat wettelijke ruimte niet alleen gebruikt kan worden om bestuurlijke problemen op te lossen, maar ook om politieke verhoudingen vorm te geven. Juist dan is het belangrijk dat een gemeenteraad zich niet alleen afvraagt óf iets mag, maar ook of een wettelijke regeling wordt gebruikt waarvoor zij bedoeld is.

De nieuwe Utrechtse coalitie wil een eventuele strafbaarstelling van illegaal verblijf niet uitvoeren als die ooit alsnog in werking treedt. Daarmee raakt de discussie aan een fundamenteel uitgangspunt van de democratische rechtsstaat: gemeenten voeren wetten uit, ook wanneer zij het inhoudelijk oneens zijn met die wetten.

De aanleiding is een artikel in het AD over het nieuwe Utrechtse coalitieakkoord. Daarin staat dat de gemeente blijft vasthouden aan afspraken uit het Valentijnsakkoord en een eventuele strafbaarstelling van illegaal verblijf niet zal uitvoeren. Hoewel zo’n strafbaarstelling momenteel niet bestaat, spreekt de coalitie zich al uit over hoe zij zou handelen als de wet in de toekomst verandert.

Gemeentepolitiekdeskundige John Bijl wijst erop dat gemeenten weliswaar regelmatig zoeken naar de ruimte die wetgeving biedt, maar dat dit iets anders is dan een wet bewust naast je neerleggen. ‘Gemeenten moeten wetten in principe gewoon uitvoeren, of ze die nou leuk vinden of niet.’

Dat onderscheid is belangrijk. Gemeenten kunnen binnen wettelijke kaders beleid vormgeven, experimenteren of via de rechter duidelijkheid vragen over de uitleg van regels. Ook kunnen zij via de Vereniging van Nederlandse Gemeenten of rechtstreeks richting kabinet en parlement pleiten voor wetswijzigingen. Maar zolang een wet geldt, vormt zij het uitgangspunt voor het handelen van het gemeentebestuur.

Bijl waarschuwt daarom voor selectieve wetstoepassing. ‘Landelijke wetten gewoon niet uitvoeren, omdat je het er politiek niet mee eens bent, is toch wat anders dan experimenteren of de randjes opzoeken om jurisprudentie uit te lokken.’

Die scheiding tussen politiek en uitvoering is een belangrijk onderdeel van de democratische rechtsstaat. Gemeenteraden mogen zich uitspreken tegen landelijke wetgeving en proberen die te veranderen. Maar zij bepalen niet zelf welke wetten wel en niet binnen hun gemeente gelden.

De aanhouding van zes verdachten in het onderzoek naar mogelijke verkiezingsfraude in Gorinchem onderstreept volgens directeur John Bijl van het Periklesinstituut hoe belangrijk het is om de integriteit van verkiezingen te beschermen. Tegelijkertijd waarschuwt hij ervoor dat het gemeentebestuur niet onnodig tot stilstand mag komen zolang het strafrechtelijk onderzoek loopt.

‘Ook al kun je na de herverkiezingen zeggen dat de mogelijke impact beperkt is geweest, beïnvloeding van verkiezingen is iets waar een parlementaire democratie zich stevig tegen moet verdedigen’, zegt Bijl in het AD. Dat het Openbaar Ministerie tot aanhoudingen is overgegaan, ziet hij als een belangrijk signaal. ‘De vervolging is ook normstelling.’

De zaak richt zich op mogelijke stemfraude met volmachtformulieren tijdens de gemeenteraadsverkiezingen. Hoewel de aandacht zich mede richt op twee Turkse raadsleden die veel voorkeurstemmen kregen, zijn zij niet aangehouden. Volgens Bijl biedt de lopende strafzaak geen aanleiding om de politieke besluitvorming stil te leggen. ‘De raad heeft een mandaat van de kiezer. Er zijn bovendien herverkiezingen geweest, dus aan dat mandaat hoef je in principe niet meer te twijfelen.’

Ook plaatst hij kanttekeningen bij een eerder aangenomen motie waarin de gemeenteraad uitsprak dat een raadslid bij een veroordeling wegens verkiezingsfraude zijn zetel zou moeten opgeven. ‘Een motie is alleen een politieke uitspraak van de raad. Die is niet juridisch afdwingbaar.’

De kwestie laat zien hoe zorgvuldig gemeenteraden moeten omgaan met vermoedens van integriteitsschendingen. Het strafrecht moet zijn werk kunnen doen, terwijl het democratisch bestuur tegelijkertijd zijn verantwoordelijkheid houdt om besluiten te nemen. Juist in dat evenwicht toont een lokale democratie haar weerbaarheid.

Wat gebeurt er als een gemeente ineens geen wethouders meer heeft? In Tiel ontstond die uitzonderlijke situatie nadat alle vijf de wethouders opstapten tijdens een bestuurlijke crisis. In een bericht van Omroep Gelderland legt John Bijl uit dat de Gemeentewet voor zulke gevallen een noodvoorziening kent: de burgemeester kan tijdelijk in de plaats treden van het college.

De aanleiding is een bestuurlijke crisis die ontstond na een reconstructie van NRC over het vertrek van voormalig burgemeester Frank van der Meijden. Door de daarop volgende politieke ontwikkelingen traden alle wethouders af. Daarmee bleef waarnemend burgemeester José van Egmond als enige bestuurder over.

Dat betekent niet dat de gemeente direct stilvalt. Artikel 42 van de Gemeentewet maakt het mogelijk dat de burgemeester tijdelijk optreedt als het college zijn taken niet kan uitoefenen. Die bepaling is bedoeld voor uitzonderlijke situaties waarin het bestuur niet volledig is samengesteld.

‘De Gemeentewet biedt ruimte voor een burgemeester om een tijd als eenmanscollege te functioneren’, zegt John Bijl. ‘Veel burgemeesters zullen zich daar als ambtsdrager niet heel comfortabel bij voelen. Grote besluiten worden daarom in dit soort periodes vaak niet genomen.’

Zo’n constructie is nadrukkelijk bedoeld als noodvoorziening. De burgemeester krijgt niet ineens alle normale collegebevoegdheden naar eigen inzicht, maar zorgt ervoor dat het gemeentebestuur kan blijven functioneren totdat de gemeenteraad nieuwe wethouders heeft benoemd. Juist omdat veel besluiten door het college gezamenlijk worden genomen, is een volledig college uiteindelijk onmisbaar.

‘Je kunt het vergelijken met een thuiskomertje onder een auto’, zegt Bijl. ‘Daar kun je nog even mee verder, maar uiteindelijk moet er een echte band op. Zo is het ook met een gemeentebestuur zonder wethouders. Het werkt als noodoplossing, maar er moet zo snel mogelijk weer een volwaardig college komen.’

Als een kabinet valt, volgen in Nederland vrijwel automatisch nieuwe verkiezingen. Maar is dat eigenlijk wel logisch? In het radioprogramma Spraakmakers op NPO Radio 1 reageerde John Bijl op een pleidooi van vertrekkend vicepresident van de Raad van State Thom de Graaf om na een kabinetsval eerst opnieuw te formeren, in plaats van direct verkiezingen uit te schrijven. De discussie raakt aan een fundamentele vraag: van wie is eigenlijk het mandaat om een regering te vormen?

Volgens Bijl is het uitschrijven van nieuwe verkiezingen vaak een te gemakkelijke uitweg. ‘Het is veel te makkelijk om weer een nieuw electoraal mandaat te gaan halen, terwijl je de opdracht hebt om er vier jaar uit te komen.’ Die opdracht ligt volgens hem niet bij het kabinet, maar bij de Tweede Kamer. Als een coalitie uiteenvalt, zou de Kamer daarom eerst moeten onderzoeken of op basis van dezelfde verkiezingsuitslag een andere meerderheid mogelijk is.

Juist gemeenten laten zien dat zo’n benadering goed past binnen een parlementair stelsel. Wanneer een gemeentelijke coalitie uiteenvalt, blijven de raadsleden immers gewoon zitten. Er wordt opnieuw onderhandeld totdat een nieuw college kan rekenen op een meerderheid in de gemeenteraad. Ook in landen als Denemarken is dat gebruikelijk: een kabinet kan veranderen van samenstelling zonder dat er eerst nieuwe verkiezingen worden gehouden.

Volgens Bijl heeft die werkwijze nog een belangrijk voordeel. ‘Als je opnieuw gaat formeren, zijn partijen veel meer gedwongen om naar elkaar te luisteren.’ Politieke partijen kunnen zich dan niet verschuilen achter een nieuwe verkiezingscampagne, maar moeten opnieuw zoeken naar een werkbare meerderheid binnen de uitslag die de kiezer al heeft gegeven.

Dat sluit aan bij een eerdere column van Bijl over tussentijdse verkiezingen. Daarin betoogde hij dat volksvertegenwoordigers niet worden gekozen om bij de eerste grote politieke crisis terug te gaan naar de kiezer, maar juist om verschillen van inzicht te overbruggen. De opdracht van een parlement is niet alleen besluiten nemen wanneer iedereen het eens is, maar juist om ook bij conflicten bestuurlijke oplossingen te vinden.

De aanleiding was een geheime stemming in de Nijmeegse gemeenteraad. Een meerderheid wees twee voorgedragen fractievolgers van Forum voor Democratie af. Burgemeester Hubert Bruls noemde de gang van zaken hoogst ongebruikelijk. Regionale media en Binnenlands Bestuur besteedden uitgebreid aandacht aan de vraag of een gemeenteraad zo’n benoeming eigenlijk mag tegenhouden.

Volgens John Bijl, directeur van het Periklesinstituut, gaat het hier om meer dan een politiek meningsverschil. ‘Je bestrijdt iemand met woorden en niet door iemand uit te sluiten.’ De vraag is niet of een kandidaat omstreden is, maar welke bevoegdheid de raad heeft om daar consequenties aan te verbinden.

Benoemen of toelaten?

Fractievolgers – ook wel burgercommissieleden genoemd – ondersteunen een fractie en kunnen in veel gemeenten deelnemen aan commissievergaderingen. Zij oefenen hun functie niet uit namens de gemeenteraad als geheel, maar namens de fractie die hen voordraagt.

Juist daarom lijkt hun positie volgens het Periklesinstituut meer op de toelating van een raadslid dan op de benoeming van een wethouder of rekenkamerlid. Bij de toelating van raadsleden controleert de raad uitsluitend of aan de wettelijke voorwaarden is voldaan. Politieke overtuigingen of persoonlijke opvattingen spelen daarbij geen rol.

Verschillende staatsrechtelijke opvattingen

Over de juridische ruimte bestaat overigens geen volledige overeenstemming. Staatsrechtgeleerden wezen erop dat het Nijmeegse reglement van orde bepaalt dat de raad fractievolgers kan benoemen. Volgens sommigen geeft dat de raad beoordelingsruimte, terwijl anderen juist vinden dat een benoeming slechts een formele controle hoort te zijn. Zelfs wie ruimte ziet voor een afwijzing, waarschuwt dat daarvoor duidelijke criteria nodig zijn om willekeur te voorkomen.

Juist dat laatste maakt de Nijmeegse casus interessant. Wanneer een raad zonder vooraf vastgestelde criteria beslist welke politieke opvattingen nog wel of niet acceptabel zijn, verandert een formele toelatingsprocedure gemakkelijk in een politieke beoordeling.

Democratie verdedigt zichzelf met debat

Dat betekent niet dat een gemeenteraad extremistische ideeën zou moeten accepteren of normaliseren. Integendeel. Een raad kan politieke samenwerking weigeren, opvattingen scherp veroordelen en stevige debatten voeren. Maar de democratische rechtsstaat verdedigt zichzelf uiteindelijk met openbare argumenten en zorgvuldig toegepaste rechtsregels, niet met een toelatingsprocedure die afhankelijk wordt van de politieke meerderheid van dat moment. Juist daarom is het onderscheid tussen het bestrijden van ideeën en het uitsluiten van personen zo belangrijk.

De keuze van de gemeenteraad van Vught om het verslag van de coalitieverkenner voorlopig geheim te houden, kan het formatieproces juist ingewikkelder maken. Dat zegt John Bijl, directeur van het Periklesinstituut, in het AD. Volgens hem is het achterhouden van een verkenningsverslag geen gebruikelijke werkwijze en vergroot het de kans op speculatie in plaats van dat het rust brengt.

‘Stellen dat publicatie zonder context kan leiden tot onvolledige of onjuiste interpretaties, is een uitstekende manier om geruchten de wereld in te helpen’, aldus Bijl.

In Vught maakte de raad na afloop van de verkenning alleen bekend welke coalitievarianten verder worden onderzocht. Het volledige verslag blijft voorlopig vertrouwelijk, omdat openbaarmaking volgens de betrokken partijen het proces zou kunnen verstoren.

Volgens Bijl hoort een verkenning juist bedoeld te zijn om verschillende mogelijkheden te onderzoeken. Dat er op dat moment nog geen definitieve conclusies zijn, is volgens hem dan ook vanzelfsprekend. ‘Daar is een verkenning voor.’

Juist daarom vindt hij het opmerkelijk dat het verslag niet direct openbaar wordt gemaakt. ‘Ik kan me goed voorstellen dat er gevoelige informatie in het verslag staat en daar moet je dan mee aan de slag. Maar dat niet openbaar maken, is niet gebruikelijk.’

Daarmee raakt de discussie aan een bredere vraag over de inrichting van coalitieformaties. Openbaarheid zorgt niet alleen voor democratische controle, maar kan ook bijdragen aan een ordelijk proces. Wanneer informatie ontbreekt, ontstaat ruimte voor speculatie en eigen interpretaties, terwijl een openbaar verslag juist een gezamenlijk vertrekpunt biedt voor het vervolg van de formatie.