Een deeltijdwethouder is geen papieren constructie

De nieuwe coalitie van Gemeentebelangen, Hart voor Lokaal, VVD, CDA en SGP-ChristenUnie kiest in Epe voor een opvallende constructie. In plaats van vier voltijdswethouders komen er vijf bestuurders, die ieder voor negentig procent worden benoemd. De Stentor vroeg zich af waarom daarvoor is gekozen.

Volgens directeur John Bijl van het Periklesinstituut kent de wet twee redenen om een wethouder in deeltijd te benoemen. De eerste is bestuurlijk: gemeenten mogen binnen bepaalde grenzen variëren met het aantal wethouders en hun deeltijdfactor. De tweede is financieel: voor deeltijdwethouders gelden andere regels voor de verrekening van inkomsten uit nevenwerkzaamheden. Zoals bij iedere wettelijke regeling bestaat daarmee ook de mogelijkheid om de regels strategisch te gebruiken.

Toch is dat volgens Bijl niet de kern van deze situatie. ‘Alle vijf werken voor negentig procent. Daar zit geen logische verdeelsleutel achter. Ik verwacht bovendien dat zij in de praktijk gewoon voltijds bestuurder zullen zijn.’

Dat raakt aan een bredere vraag over de bedoeling van de regeling. Het wethouderschap is geen functie die zich gemakkelijk in uren laat verdelen. Raadsvergaderingen vinden ’s avonds plaats, inwoners spreken een wethouder ook buiten kantooruren aan en politieke verantwoordelijkheid houdt zich niet aan een werkweek van zesendertig uur. In de praktijk werken veel wethouders aanzienlijk meer dan een fulltime werkweek.

Een deeltijdregeling is daarom bedoeld voor situaties waarin een bestuurder daadwerkelijk minder werkzaamheden verricht. Wanneer een wethouder op papier negentig procent werkt, maar in de praktijk hetzelfde ambt vervult als een voltijdswethouder, ontstaat een juridische constructie die moeilijk is uit te leggen.

Volgens de coalitie is gekozen voor vijf wethouders omdat alle coalitiepartijen bestuurlijke verantwoordelijkheid moeten kunnen dragen. Dat is een politieke keuze. Maar het aantal wethouders en hun deeltijdfactor zijn geen instrument om iedere coalitiepartij een eigen bestuurderszetel te geven. De regeling is bedoeld om het ambt aan te passen aan de omvang van het werk, niet om politieke verhoudingen te organiseren.

Juist daarom is het goed om bij zulke constructies stil te staan. De vraag is niet alleen of iets binnen de letter van de wet past, maar ook of het aansluit bij de bedoeling ervan. Democratische spelregels functioneren het best wanneer zij worden gebruikt waarvoor zij zijn gemaakt. Dat geldt ook voor het deeltijdwethouderschap.

De gemeente Epe krijgt vijf wethouders die ieder voor negentig procent worden benoemd. Juridisch kan dat. Toch laat de keuze zien hoe wettelijke regels soms worden gebruikt voor een ander doel dan waarvoor ze zijn bedacht.

In dagblad De Stentor legt gemeentepolitiekdeskundige John Bijl uit dat de Gemeentewet ruimte biedt voor parttimewethouders. De Gemeentewet bepaalt hoeveel voltijdswethouders een gemeente maximaal mag hebben. Het aanstellen van parttimewethouders bieden daarbij extra flexibiliteit. Die ruimte is bedoeld om een college samen te stellen dat past bij de lokale situatie.  Tegelijkertijd merkt hij op dat wethouders in de praktijk zelden parttime werken. ‘In de meeste samenstellingen werken wethouders zestig tot zeventig uur per week.’

Daarmee rijst de vraag wat een benoeming van 0,9 fte eigenlijk betekent. De regeling maakt het zo mogelijk iedere coalitiepartij een eigen wethouder te geven zonder formeel vijf voltijdswethouders te benoemen. Als de werkzaamheden gelijk blijven, is vooral de administratieve omvang van de functie veranderd.

De motivatie voor parttime-wethouderschap lijkt in Epe niet bestuurlijk maar politiek gemotiveerd. ‘Je kunt best met vijf partijen een coalitie vormen met vier wethouders in het college’, zegt Bijl.

De discussie in Epe laat zien dat wettelijke ruimte niet alleen gebruikt kan worden om bestuurlijke problemen op te lossen, maar ook om politieke verhoudingen vorm te geven. Juist dan is het belangrijk dat een gemeenteraad zich niet alleen afvraagt óf iets mag, maar ook of een wettelijke regeling wordt gebruikt waarvoor zij bedoeld is.

De nieuwe Utrechtse coalitie wil een eventuele strafbaarstelling van illegaal verblijf niet uitvoeren als die ooit alsnog in werking treedt. Daarmee raakt de discussie aan een fundamenteel uitgangspunt van de democratische rechtsstaat: gemeenten voeren wetten uit, ook wanneer zij het inhoudelijk oneens zijn met die wetten.

De aanleiding is een artikel in het AD over het nieuwe Utrechtse coalitieakkoord. Daarin staat dat de gemeente blijft vasthouden aan afspraken uit het Valentijnsakkoord en een eventuele strafbaarstelling van illegaal verblijf niet zal uitvoeren. Hoewel zo’n strafbaarstelling momenteel niet bestaat, spreekt de coalitie zich al uit over hoe zij zou handelen als de wet in de toekomst verandert.

Gemeentepolitiekdeskundige John Bijl wijst erop dat gemeenten weliswaar regelmatig zoeken naar de ruimte die wetgeving biedt, maar dat dit iets anders is dan een wet bewust naast je neerleggen. ‘Gemeenten moeten wetten in principe gewoon uitvoeren, of ze die nou leuk vinden of niet.’

Dat onderscheid is belangrijk. Gemeenten kunnen binnen wettelijke kaders beleid vormgeven, experimenteren of via de rechter duidelijkheid vragen over de uitleg van regels. Ook kunnen zij via de Vereniging van Nederlandse Gemeenten of rechtstreeks richting kabinet en parlement pleiten voor wetswijzigingen. Maar zolang een wet geldt, vormt zij het uitgangspunt voor het handelen van het gemeentebestuur.

Bijl waarschuwt daarom voor selectieve wetstoepassing. ‘Landelijke wetten gewoon niet uitvoeren, omdat je het er politiek niet mee eens bent, is toch wat anders dan experimenteren of de randjes opzoeken om jurisprudentie uit te lokken.’

Die scheiding tussen politiek en uitvoering is een belangrijk onderdeel van de democratische rechtsstaat. Gemeenteraden mogen zich uitspreken tegen landelijke wetgeving en proberen die te veranderen. Maar zij bepalen niet zelf welke wetten wel en niet binnen hun gemeente gelden.

De aanhouding van zes verdachten in het onderzoek naar mogelijke verkiezingsfraude in Gorinchem onderstreept volgens directeur John Bijl van het Periklesinstituut hoe belangrijk het is om de integriteit van verkiezingen te beschermen. Tegelijkertijd waarschuwt hij ervoor dat het gemeentebestuur niet onnodig tot stilstand mag komen zolang het strafrechtelijk onderzoek loopt.

‘Ook al kun je na de herverkiezingen zeggen dat de mogelijke impact beperkt is geweest, beïnvloeding van verkiezingen is iets waar een parlementaire democratie zich stevig tegen moet verdedigen’, zegt Bijl in het AD. Dat het Openbaar Ministerie tot aanhoudingen is overgegaan, ziet hij als een belangrijk signaal. ‘De vervolging is ook normstelling.’

De zaak richt zich op mogelijke stemfraude met volmachtformulieren tijdens de gemeenteraadsverkiezingen. Hoewel de aandacht zich mede richt op twee Turkse raadsleden die veel voorkeurstemmen kregen, zijn zij niet aangehouden. Volgens Bijl biedt de lopende strafzaak geen aanleiding om de politieke besluitvorming stil te leggen. ‘De raad heeft een mandaat van de kiezer. Er zijn bovendien herverkiezingen geweest, dus aan dat mandaat hoef je in principe niet meer te twijfelen.’

Ook plaatst hij kanttekeningen bij een eerder aangenomen motie waarin de gemeenteraad uitsprak dat een raadslid bij een veroordeling wegens verkiezingsfraude zijn zetel zou moeten opgeven. ‘Een motie is alleen een politieke uitspraak van de raad. Die is niet juridisch afdwingbaar.’

De kwestie laat zien hoe zorgvuldig gemeenteraden moeten omgaan met vermoedens van integriteitsschendingen. Het strafrecht moet zijn werk kunnen doen, terwijl het democratisch bestuur tegelijkertijd zijn verantwoordelijkheid houdt om besluiten te nemen. Juist in dat evenwicht toont een lokale democratie haar weerbaarheid.

Wat gebeurt er als een gemeente ineens geen wethouders meer heeft? In Tiel ontstond die uitzonderlijke situatie nadat alle vijf de wethouders opstapten tijdens een bestuurlijke crisis. In een bericht van Omroep Gelderland legt John Bijl uit dat de Gemeentewet voor zulke gevallen een noodvoorziening kent: de burgemeester kan tijdelijk in de plaats treden van het college.

De aanleiding is een bestuurlijke crisis die ontstond na een reconstructie van NRC over het vertrek van voormalig burgemeester Frank van der Meijden. Door de daarop volgende politieke ontwikkelingen traden alle wethouders af. Daarmee bleef waarnemend burgemeester José van Egmond als enige bestuurder over.

Dat betekent niet dat de gemeente direct stilvalt. Artikel 42 van de Gemeentewet maakt het mogelijk dat de burgemeester tijdelijk optreedt als het college zijn taken niet kan uitoefenen. Die bepaling is bedoeld voor uitzonderlijke situaties waarin het bestuur niet volledig is samengesteld.

‘De Gemeentewet biedt ruimte voor een burgemeester om een tijd als eenmanscollege te functioneren’, zegt John Bijl. ‘Veel burgemeesters zullen zich daar als ambtsdrager niet heel comfortabel bij voelen. Grote besluiten worden daarom in dit soort periodes vaak niet genomen.’

Zo’n constructie is nadrukkelijk bedoeld als noodvoorziening. De burgemeester krijgt niet ineens alle normale collegebevoegdheden naar eigen inzicht, maar zorgt ervoor dat het gemeentebestuur kan blijven functioneren totdat de gemeenteraad nieuwe wethouders heeft benoemd. Juist omdat veel besluiten door het college gezamenlijk worden genomen, is een volledig college uiteindelijk onmisbaar.

‘Je kunt het vergelijken met een thuiskomertje onder een auto’, zegt Bijl. ‘Daar kun je nog even mee verder, maar uiteindelijk moet er een echte band op. Zo is het ook met een gemeentebestuur zonder wethouders. Het werkt als noodoplossing, maar er moet zo snel mogelijk weer een volwaardig college komen.’

Als een kabinet valt, volgen in Nederland vrijwel automatisch nieuwe verkiezingen. Maar is dat eigenlijk wel logisch? In het radioprogramma Spraakmakers op NPO Radio 1 reageerde John Bijl op een pleidooi van vertrekkend vicepresident van de Raad van State Thom de Graaf om na een kabinetsval eerst opnieuw te formeren, in plaats van direct verkiezingen uit te schrijven. De discussie raakt aan een fundamentele vraag: van wie is eigenlijk het mandaat om een regering te vormen?

Volgens Bijl is het uitschrijven van nieuwe verkiezingen vaak een te gemakkelijke uitweg. ‘Het is veel te makkelijk om weer een nieuw electoraal mandaat te gaan halen, terwijl je de opdracht hebt om er vier jaar uit te komen.’ Die opdracht ligt volgens hem niet bij het kabinet, maar bij de Tweede Kamer. Als een coalitie uiteenvalt, zou de Kamer daarom eerst moeten onderzoeken of op basis van dezelfde verkiezingsuitslag een andere meerderheid mogelijk is.

Juist gemeenten laten zien dat zo’n benadering goed past binnen een parlementair stelsel. Wanneer een gemeentelijke coalitie uiteenvalt, blijven de raadsleden immers gewoon zitten. Er wordt opnieuw onderhandeld totdat een nieuw college kan rekenen op een meerderheid in de gemeenteraad. Ook in landen als Denemarken is dat gebruikelijk: een kabinet kan veranderen van samenstelling zonder dat er eerst nieuwe verkiezingen worden gehouden.

Volgens Bijl heeft die werkwijze nog een belangrijk voordeel. ‘Als je opnieuw gaat formeren, zijn partijen veel meer gedwongen om naar elkaar te luisteren.’ Politieke partijen kunnen zich dan niet verschuilen achter een nieuwe verkiezingscampagne, maar moeten opnieuw zoeken naar een werkbare meerderheid binnen de uitslag die de kiezer al heeft gegeven.

Dat sluit aan bij een eerdere column van Bijl over tussentijdse verkiezingen. Daarin betoogde hij dat volksvertegenwoordigers niet worden gekozen om bij de eerste grote politieke crisis terug te gaan naar de kiezer, maar juist om verschillen van inzicht te overbruggen. De opdracht van een parlement is niet alleen besluiten nemen wanneer iedereen het eens is, maar juist om ook bij conflicten bestuurlijke oplossingen te vinden.

De aanleiding was een geheime stemming in de Nijmeegse gemeenteraad. Een meerderheid wees twee voorgedragen fractievolgers van Forum voor Democratie af. Burgemeester Hubert Bruls noemde de gang van zaken hoogst ongebruikelijk. Regionale media en Binnenlands Bestuur besteedden uitgebreid aandacht aan de vraag of een gemeenteraad zo’n benoeming eigenlijk mag tegenhouden.

Volgens John Bijl, directeur van het Periklesinstituut, gaat het hier om meer dan een politiek meningsverschil. ‘Je bestrijdt iemand met woorden en niet door iemand uit te sluiten.’ De vraag is niet of een kandidaat omstreden is, maar welke bevoegdheid de raad heeft om daar consequenties aan te verbinden.

Benoemen of toelaten?

Fractievolgers – ook wel burgercommissieleden genoemd – ondersteunen een fractie en kunnen in veel gemeenten deelnemen aan commissievergaderingen. Zij oefenen hun functie niet uit namens de gemeenteraad als geheel, maar namens de fractie die hen voordraagt.

Juist daarom lijkt hun positie volgens het Periklesinstituut meer op de toelating van een raadslid dan op de benoeming van een wethouder of rekenkamerlid. Bij de toelating van raadsleden controleert de raad uitsluitend of aan de wettelijke voorwaarden is voldaan. Politieke overtuigingen of persoonlijke opvattingen spelen daarbij geen rol.

Verschillende staatsrechtelijke opvattingen

Over de juridische ruimte bestaat overigens geen volledige overeenstemming. Staatsrechtgeleerden wezen erop dat het Nijmeegse reglement van orde bepaalt dat de raad fractievolgers kan benoemen. Volgens sommigen geeft dat de raad beoordelingsruimte, terwijl anderen juist vinden dat een benoeming slechts een formele controle hoort te zijn. Zelfs wie ruimte ziet voor een afwijzing, waarschuwt dat daarvoor duidelijke criteria nodig zijn om willekeur te voorkomen.

Juist dat laatste maakt de Nijmeegse casus interessant. Wanneer een raad zonder vooraf vastgestelde criteria beslist welke politieke opvattingen nog wel of niet acceptabel zijn, verandert een formele toelatingsprocedure gemakkelijk in een politieke beoordeling.

Democratie verdedigt zichzelf met debat

Dat betekent niet dat een gemeenteraad extremistische ideeën zou moeten accepteren of normaliseren. Integendeel. Een raad kan politieke samenwerking weigeren, opvattingen scherp veroordelen en stevige debatten voeren. Maar de democratische rechtsstaat verdedigt zichzelf uiteindelijk met openbare argumenten en zorgvuldig toegepaste rechtsregels, niet met een toelatingsprocedure die afhankelijk wordt van de politieke meerderheid van dat moment. Juist daarom is het onderscheid tussen het bestrijden van ideeën en het uitsluiten van personen zo belangrijk.

De keuze van de gemeenteraad van Vught om het verslag van de coalitieverkenner voorlopig geheim te houden, kan het formatieproces juist ingewikkelder maken. Dat zegt John Bijl, directeur van het Periklesinstituut, in het AD. Volgens hem is het achterhouden van een verkenningsverslag geen gebruikelijke werkwijze en vergroot het de kans op speculatie in plaats van dat het rust brengt.

‘Stellen dat publicatie zonder context kan leiden tot onvolledige of onjuiste interpretaties, is een uitstekende manier om geruchten de wereld in te helpen’, aldus Bijl.

In Vught maakte de raad na afloop van de verkenning alleen bekend welke coalitievarianten verder worden onderzocht. Het volledige verslag blijft voorlopig vertrouwelijk, omdat openbaarmaking volgens de betrokken partijen het proces zou kunnen verstoren.

Volgens Bijl hoort een verkenning juist bedoeld te zijn om verschillende mogelijkheden te onderzoeken. Dat er op dat moment nog geen definitieve conclusies zijn, is volgens hem dan ook vanzelfsprekend. ‘Daar is een verkenning voor.’

Juist daarom vindt hij het opmerkelijk dat het verslag niet direct openbaar wordt gemaakt. ‘Ik kan me goed voorstellen dat er gevoelige informatie in het verslag staat en daar moet je dan mee aan de slag. Maar dat niet openbaar maken, is niet gebruikelijk.’

Daarmee raakt de discussie aan een bredere vraag over de inrichting van coalitieformaties. Openbaarheid zorgt niet alleen voor democratische controle, maar kan ook bijdragen aan een ordelijk proces. Wanneer informatie ontbreekt, ontstaat ruimte voor speculatie en eigen interpretaties, terwijl een openbaar verslag juist een gezamenlijk vertrekpunt biedt voor het vervolg van de formatie.

Veel partijen wonnen de gemeenteraadsverkiezingen met de belofte dat er in hun gemeente geen asielzoekerscentrum zou komen. Maar een verkiezingsbelofte is nog geen bevoegdheid. Dat blijkt uit een reportage van Omroep Gelderland over de uitvoering van de Spreidingswet.

In verschillende Gelderse gemeenten willen partijen de uitvoering van de wet tegenhouden of vertragen. Volgens directeur John Bijl van het Periklesinstituut is die ruimte beperkt. ‘Dit soort zaken zijn eerder geprobeerd. Uiteindelijk werden besluiten alsnog uitgevoerd door de landelijke of provinciale overheid. Je verliest alleen veel tijd.’

Dat heeft te maken met de manier waarop Nederland is ingericht. Gemeenten hebben een eigen democratisch gekozen gemeenteraad, maar maken tegelijk deel uit van één rechtsstaat. Als de landelijke wetgever een wet vaststelt, zijn gemeenten verplicht die uit te voeren. De gemeenteraad kan daarbij vaak wel keuzes maken over de uitvoering – bijvoorbeeld over de locatie of de inrichting van opvang – maar niet besluiten dat een wet binnen de eigen gemeente eenvoudigweg niet geldt.

Juist dat onderscheid is in verkiezingscampagnes soms lastig zichtbaar. Partijen kunnen zich uitspreken tegen een wet en proberen die via de landelijke politiek gewijzigd of ingetrokken te krijgen. Zolang de wet echter van kracht is, hebben gemeenten de verantwoordelijkheid om haar uit te voeren.

Volgens Bijl past het bewust rekken van procedures daarom niet goed bij die bestuurlijke verantwoordelijkheid. ‘Het idee is juist de lasten van de asielopvang eerlijk te spreiden. Het doel is om solidair te zijn.’

‘De moties zijn overigens niet vreemd,’ zegt burgemeester Bram Harmsma. ‘Ze passen alleen niet bij de andere punten op de agenda.’ Formeel heten ze daarom ‘motie vreemd aan de orde van de dag’. De gemeenteraad van Zeewolde behandelt er deze avond maar liefst acht. Maar niet het aantal is het probleem. Het probleem is dat een instrument dat bedoeld is om het debat te openen, hier vooral leidt tot onderbrekingen ervan.

De motie vreemd aan de orde van de dag. Je zou er een ode aan kunnen schrijven. Met dit instrument kan een raadslid zelf een onderwerp agenderen. Er hoeft geen voordracht van het college bij, en voorbereide stukken zijn niet nodig. Het enige wat nodig is, is een A4’tje — of net iets langer — met een paar argumenten en een voorgestelde uitspraak van de raad. Je kunt er het college mee aan- of bijsturen, of een algemene uitspraak doen. Laagdrempelig, en zeker in campagnetijd een instrument waar menig raadslid graag naar grijpt.

‘Voorzitter,’ valt Tom Zonneveld (Leefbaar Zeewolde) de burgemeester in de rede. ‘Vorige vergadering kwam er een motie als een duveltje uit een doosje.’ Normaal gesproken worden moties vooraf gedeeld, zodat raadsleden zich kunnen voorbereiden. Zeker bij moties vreemd is dat niet overbodig. Maar als dat te laat gebeurt — bijvoorbeeld omdat fracties hun eigen overleg al hebben gehad — schiet die voorbereiding erbij in. ‘Vanavond staan er vijf moties die te laat zijn rondgestuurd.’ Het kan zijn dat zijn fractie bij de behandeling om een langere schorsing vraagt, waarschuwt Zonneveld. Met nadruk op het woord ‘langere’.

Nu heeft de Leefbaar Zeewolde een bijzondere positie. Met 10 van de 19 zetels heeft de fractie een absolute meerderheid. Zonder de Leefbaar-fractie kán de raad niet eens stemmen.

Een van de eerste moties komt uit de zogeheten ideeënmarkt. Inwoners konden plannen indienen waarvoor de raad een potje geld heeft vrijgemaakt. De ideeën zijn in moties vervat — en keurig op tijd rondgestuurd. Dit idee stelt een zangfietspad voor, net achter het gemeentehuis. Fietsers worden met borden met tekst en muzieknootjes aangemoedigd hardop te zingen. Drieduizend euro moet het kosten. ‘Een idee dat weinig geld kost, maar waar veel mensen van kunnen profiteren,’ vindt Hans de Groot (VVD), die het voorstel heeft geadopteerd.

‘Een prima idee,’ vindt ook Zonneveld, maar hij zou de locatie liever openlaten. ‘Zodat er ook ruimte is voor participatie,’ zegt hij. ‘Mocht het leiden tot overlast, kun je altijd een andere route kiezen,’ reageert De Groot. ‘Begin er gewoon mee,’ vindt ook wethouder Ernst Bron, ‘afwijken kan altijd nog.’

‘Hoe gaat u dat toetsen?’ vraagt Evert Ekker, eveneens van Leefbaar Zeewolde. ‘Mochten er klachten komen, gaan we heroverwegen,’ antwoordt de wethouder. Voordat de burgemeester de motie in stemming kan brengen, vraagt Zonneveld toch om een schorsing. Erna meldt Ekker dat hij tegen zal stemmen. Zijn fractiegenoot Karin Ekker stemt voor, maar waarschuwt voor klankvorming. Wel wordt het voorstel aangenomen.

‘Dan moeten we toch schorsen,’ zegt Zonneveld bij de moties over de woonvisie, huisvesting arbeidsmigranten en netcongestie. Steeds lijkt de fractie de twijfel te moeten bespreken in een korte onderbreking. Waarna dan de moties worden ingetrokken of aangehouden — en het debat in feite verder geschorst. 

Ligt dat aan Leefbaar? De fractie heeft de meerderheid, maar zoekt pas positie in de schorsing. Natuurlijk had de fractie de moties eerder moeten krijgen. Tegelijkertijd lijkt de fractie haar overwicht niet te hebben voorzien van trefzekerheid. Met als gevolg dat het meest veelzijdige raadsinstrument, bedoeld om het debat te openen, in deze vergadering vooral leidt tot het onderbreken ervan. En de lengte van deze vier-en-een-halfuur durende vergadering beter zal worden herinnerd dan de inhoud ervan.

Deze column verscheen op 23 maart 2026 bij Binnenlands Bestuur.