Een constitutioneel bedrijfsongeval

De laatste meer-dan-een-voetnoot in de geschiedenis is de benoeming van een drietal interim-bewindspersonen in het kabinet: Wiersma, Weyenberg en Yesilgöz. Op zich geen bijzonderheid. Al vorig jaar trad er een tijdelijk minister aan; een met een andere partijpas in z’n zak dan de coalitiepartijen. Dát was een novum.

Dit keer is het niet het partijlidmaatschap dat de benoeming bijzonder maakt, maar hun besluit met hun staatssecretariaat ook lid te blijven van de Kamer. Een dubbelfunctiemogelijkheid die in ons duaal politiek-bestuurlijk stelsel eigenlijk niet kan. In ons staatsrecht hoort het stellen van kaders en de controle erop van de uitvoering van beleid gescheiden te zijn.

Maar niet helemaal. In de Grondwet is het dan wel weer zo geregeld dat er een uitzondering is voor de periode na de verkiezingen. Gekozen kandidaten die al staatssecretaris of minister waren, kunnen aanblijven.

Geen gekke gedachte, doorgaans stelt het merendeel van de kabinetsleden zich kandidaat voor de verkiezingen. Het zou toch knap vervelend zijn wanneer je al die tot het parlement gekozen bewindspersonen allemaal uit het ministers- of staatssecretrissenambt moet ontslaan.

Nog vorige week verklaarde de minister-president dat hij deze uitzonderingsregel ook van toepassing zag op de benoeming van nieuwe staatssecretarissen. De Grondwet zegt dan wel dat bij een benoeming tot minister of staatssecretaris het Kamerlid automatisch vervalt, maar – zo redeneerde de premier – de Grondwettelijke uitzonderling slaat óók daarop.

De Raad van State volgde die lezing, zij het knarsetandend. Dat de huidige formulering in de Grondwet de benoemingen nu toch toelaat is misschien voor de letter wel mogelijk — er staat niet dat het niet kan. Maar in de geest ervan is het zeker niet. Het is, om het zo maar te zeggen, een constitutioneel bedrijfsongeval. Ongedaan gemaakt nu de nieuwe staatssecretarissen toch hun Kamerlidmaatschap hebben neergelegd.

Allemaal veroorzaakt omdat de Grondwet een denkfout maakt. Natuurlijk is het niet goed als het kabinet na de verkiezingen leegloopt omdat de bewindspersonen zijn verkozen. Maar waarom zouden mensen die eigenlijk beschikbaar zijn voor het kabinet überhaupt op een kieslijst voor de Kamer moeten staan? Hoezo zijn mensen die we net het vertrouwen hebben gegeven ‘ons’ in het parlement te vertegenwoordigen al direct genoemd voor een ander baantje? Bij hun kandidaatstelling horen ze het volksvertegenwoordigersschap te ambiëren, niet de kieslijst al lekkerbekkend te gebruiken als springplank voor het ministersschap.

Minister-president-schuine-streep-VVD-lijsttrekker Mark Rutte is misschien het beste voorbeeld dat er hier iets niet klopt. In april verdedigde hij zijn positie als toekomstig premier door te stellen dat er ‘nu eenmaal 1,7 miljoen mensen op hem hebben gestemd’ terwijl die stemmen toch echt voor het Kamerlidmaatschap zijn uitgebracht. Als hij de kiezerssteun echt serieus zou nemen en onze parlementaire democratie recht wil doen, bleef hij met die stemmen juist in de Kamer.

Ons duaal stelsel vraagt het dat Kamer en regering gescheiden opereren. Deze formatie en eigenlijk ook de laatste bestuursperiode laten goed te zien dat deze gescheiden werelden helemaal niet zo gescheiden werken. Niet alleen de benoeming van Wiersma, Weyenberg en Yesilgöz is niet naar ‘de geest van de wet’ maar het inmiddels 175 dagen aanblijven van het hele Kabinet doet geen recht aan het de grondgedachte van onze parlementaire democratie. Het is toch een beetje alsof je je oude baan aanhoudt terwijl je bij je nieuwe functie bij nota bene de concurrent (of netter gezegd: een ketenpartner) nog in de proeftijd zit.

Laat dit constitutionele bedrijfsongeval een aanleiding zijn om de wet op het hebben van dubbelmandaten strak te trekken. En gekozenen helemaal te verbieden zich te laten benoemen tot bewindspersoon. Gekozen worden tot de Kamer, de volksvertegenwoordiging en de facto het hoogste orgaan van het land, zou een hele eer moeten zijn. En geen wachtkamer voor het kabinet. Juist onze constitutie zou dat kiezers én helaas blijkbaar ook gekozenen duidelijk moeten maken.

Politiek is het vak van met elkaar van mening verschillen. Het liefst zo goed mogelijk. Zeker in een virtuele vergadering blijkt dat kan lastig. Mensen zien elkaar niet, en missen vooral elkaar non-verbale communicatie. En ook de koetjes-en-kalfjes blijken een belangrijk ingrediënt voor de bestuurscultuur.

Maar ook wanneer je wel in de raadzaal vergadert is het heel belangrijk om er voor meer te komen dan alleen het poneren van je mening of het interrumperen van een ander. Politiek is immers mensen werk, en mensen zijn op hun best wanneer ze elkaar ook snappen.

In deze tipvideo geeft John je twee praktische tips om er toch voor te zorgen dat de vergadersfeer goed blijft.

Van de ongeveer 11 miljoen kiesgerechtigden zijn er nog maar 318.124 mensen lid van een politieke vereniging. De spreekwoordelijke vijver om kandidaten uit te vissen wordt dan behoorlijk dun. ‘Het betekent dat bijvoorbeeld de VVD voor elke partijpolitieke functie uit gemiddeld 15 leden te kiezen heeft,’ rekende Joost Beekendam van De Nieuws BV uit. Hij maakte een overzicht van de aantallen politieke ambtsdragers en de totale ledenaantallen van landelijk opererende partijen.

‘Schokkend weinig,’ zegt John Bijl in het programma. ‘Zeker wanneer r tussentijds een wethouderspost op moet worden gevuld, zie je steeds de zelfde namen boven komen.’ Zeker als je beseft dat in de regel maar ongeveer 1 op de tien partijleden ook actief meedoet in de partij. De rest is tevreden met doneren.’

Maar ook de andere primaire taken van een vereniging komen onder druk, weet Bijl. ‘Partijen ondersteunen ook politici met denktanks en campagnes. Daarnaast is de verenging er ook voor emancipatie en ontwikkeling. Dat komt in de knel.’

Volgens Bijl is er maar een oplossing: mensen meoten meer lid worden. ‘Het is toch raar dat in een actieve vertegenwoordigende democratie als de onze er nog geen twee procent van het electoraat lid is van een partij?’

Bekijk het hele fragment van de uitzending hier.

‘Deze was besloten, maar je mag niet over de jaarrekening vergaderen in beslotenheid,’ zegt Bijl. Hij vraagt zich af hoe deze vergadering gehouden kon worden. En of hij dus rechtsgeldig is. ‘Ik vraag me af of de geheimhouding op die stukken in die vergadering wel klopt.’

Voorafgaand aan de vergadering werd niet duidelijk op welke gronden de raad beslotenheid oplegde. ‘Dat kan wel, maar is niet netjes.’

Het is een paradox in de wet: als hoogste orgaan hoef je niet te motiveren waarom je de vergadering besloten houdt.

De redenen voor geheimhouding staan in de Wet openbaarheid bestuur, legt Bijl uit. ‘De gemeenteraad moet voor de beslotenheid alleen maar controleren of aan een van die redenen is voldaan. Je kunt er niet zelf een reden voor verzinnen, zegt Bijl.  ‘Geheimhouding kan niet omdat je het niet leuk vindt en je moet wel naar eer en geweten handelen, al gebeurt dat niet altijd.’

Volgens Bijl moet de raad alleen maar controleren of er goede grond is voor geheimhouding. ‘Die grond moet de gemeenteraad weten, want zij moet deze bekrachtigen. Het zijn domme sukkels als ze dat doen zonder de grond te weten.’

Het onderzoek van Ruben is inmiddels afgerond en leverde al direct in de beginfase een interessante conclusie op. Na een inventarisatie van de vergadermodellen bleek namelijk geen enkel model écht hetzelfde. Het ene BOB-model is het andere niet en elk commissie-model is net weer anders ingericht. Vergadermodellen die in naam hetzelfde zijn, hebben toch op veel punten behoorlijke verschillen. Daarnaast waren er bij vergadermodellen waar je op het eerste gezicht zou aannemen dat ze niet op elkaar zouden lijken juist weer veel overeenkomsten. 

Om toch een vergelijking te kunnen maken tussen vergadermodellen, ontwierp het Periklesinstituut drie typeringen voor vergadermodellen: de procesmatige scheiding, de functionele scheiding en de vormscheiding. Een vergadermodel kan zijn ingericht met één typering, of een combinatie van twee of zelfs alle drie de typeringen.

 

Bij het bevragen van de gebruikers van het vergadermodel, bleek dat raadsleden er zelf niet altijd zeker van zijn hoe hun vergadermodel werkt. Raadsleden uit dezelfde gemeente gaven verschillende antwoorden over de inrichting en de werking van het eigen model. Dit heeft gevolgen voor de vergadercultuur — en de vergaderkwaliteit. Wanneer de gebruikers van een vergadermodel niet goed snappen hoe het model werkt, heeft dat immers óók invloed op de effectiviteit van de besluitvorming. 

Een van de aanbevelingen is dan ook dat het belangrijk is dat de raad, bijvoorbeeld aan de start van een nieuwe bestuursperiode, met elkaar in gesprek gaat over de precieze werking van de structuur. Nu lijken vergadermodellen vooral op hoofdlijnen te worden uitgelegd,  en soms zelfs beperkt tot de naamgeving van vergaderingen. Dit is onvoldoende garantie dat het model door iedere deelnemer op dezelfde manier wordt gebruikt, dat deelnemers zich voor dezelfde ‘soort’ vergadering voorbereiden en dat de opbrengst van een besluitvoorbereidende vergadering effectief wordt behaald. 

Wanneer alle ogen dezelfde kant opkijken en iedereen duidelijk weet hoe het model werkt, wordt het vergadermodel beter benut met als gevolg effectievere besluitvorming. Het vergaderen zelf verloopt prettiger, wat een positief gevolg kan hebben voor de vergadercultuur.

Wil je meer weten over het onderzoek? Download dan hieronder de volledige scriptie. Ben je vooral nieuwsgierig naar de belangrijkste conclusies en aanbevelingen, download dan de samenvattende lezersversie.

Invloed van vergadermodel op vergadercultuur van gemeenteraden Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het Periklesinstituut, door Ruben Fennema, als afstudeeropdracht voor zijn opleiding Bestuurskunde en Overheidsmanagement aan de Thorbecke Academie. Hieronder tref je de volledige scriptie én de samenvattende lezersversie. Download scriptie Download lezersversie

 

Een nieuwe notitie, die schriftelijke vragen, de zoveelste motie vreemd. Voor je het weet ben je alleen maar bezig met het volgende agendapunt — en niet meer met de betere samenleving. Vraag je daarom vaker af waar je mee bezig bent door dit handige model toe te passen.

Meer tipvideo’s over politieke vaardigheden en het functioneren van de democratie vind je op het YouTube-kanaal van het Periklesinstituut. Abonneer je om direct op te hoogte gehouden te worden van nieuwe tipvideo’s.

‘Mensen  worden gedwongen ontslagen.’ ‘Het CDA-bestuur laat raadsleden onzinvragen stellen.’ ‘Deze twee en andere uitspraken bezorgden de Zeewoldse wethouder Winnie Prins een motie van wantrouwen. Volgens de wethouder hadden de opmerkingen niets met haar werk te maken.

Dat klopt niet, zegt John Bijl tegen Omroep Flevoland. ‘Uitspraken over groepen of ontkennen van feiten hebben zo hun consequenties. In de politiek wil je juist op de persoon kunnen vertrouwen,’ zegt Bijl. ‘Daarnaast, als ze zo makkelijk wetenschap ontkent, kun je er dan wel op vertrouwen dat ze haar eigen beleid ook op feiten baseert?’

Wethouder Prins besloot overigens geen ontslag te nemen na de motie van wantrouwen. De raad van Zeewolde nam daarna een ontslagbesluit, waardoor de wethouder alsnog weg moest. Uniek, legt Bijl uit. ‘Sinds de invoering van deze wettelijke mogelijkheid in 2002 zijn er letterlijk honderden wethouders voortijdig vertrokken. Dit is pas de 15e keer dat er een ontslagbesluit voor moest worden genomen.’ Eerder stemde de gemeenraad van Someren ook al op deze manier over het ontslag van een wethouder.

Ruim drie jaar geleden werd Landwehr door de VVD als ‘wethouder van buiten’ voorgedragen door de VVD-fractie. Nu vertrekt hij. ‘Volgens afspraak,’ zo schrijft Landwehr de raad. De VVD-fractie maakte gelijk bekend dat – wat hen betreft – de huidig fractievoorzitter Landwehr zou opvolgen.

‘Zo werkt dat niet,’ zegt John Bijl tegen AD. ‘Zo’n geheime afspraak kan ook helemaal niet in onze duale stelsel. Niet de VVD-fractie, maar de gemeenteraad is de werkgever van wethouder Landwehr.’ Bijl legt uit dat ook een eventuele opvolger van Landwehr door de raad moet worden benoemd, niet door de VVD-fractie.

Ook de overige  fracties laten voor de krant hun onvrede weten over de afspraak tussen Landwehr en de VVD. Bijl begrijpt die boosheid.

‘De raad heeft hem benoemd en heeft het recht op de hoogte te zijn van zulke afspraken. Als dat bewust niet is gebeurd, dan is de Biltse raad besodemieterd. De afspraak is bovendien in strijd met ons duale stelsel, waarin college en raad zijn gescheiden,’ aldus Bijl.

Direct na de kritiek besloot Landwehr het debat in de raad niet af te achten en per direct op te stappen. Waardoor de raad hem niet om verantwoording kan vragen. Eerder had Landwehr aangegeven aan het eind van deze maand zijn werkzaamheden aan een al reeds door de VVD genoemde opvolger over te dragen.

Maar als de signalen niet bedriegen dan gloort er hoop achter twee kleine zinnetjes uit de mond van de demissionaire minister van Binnenlandse Zaken. Zij uitte deze in een lang debat met de Eerste Kamer waaruit toch vooral bleek dat ook senatoren gevaarlijk weinig van ons lokaal bestuur begrepen hebben.

‘Een van de dingen die ik graag tegen de informateur en de onderhandelende partijen zou zeggen, is dat de opschalingskorting echt uit de boeken moet. Die moet gewoon weg, want die drukt heel erg zwaar op de gemeenten.’

Joh.

De opschalingskorting is een jaarlijks oplopende bezuiniging op het Gemeentefonds die door het tweede kabinet-Rutte is ingevoerd als financiële tegenhanger van een plan om gemeenten verplicht te laten fuseren tot een grootte van minimaal 100.000 inwoners. Door die ‘opschaling’ zouden gemeenten efficiënter gaan werken en dan kon er wel een miljard van het Gemeentefonds af, zo was de redenering. Een bewezen onjuiste redenering overigens. Van dat plan kwam niets terecht, maar de korting bleef, in strijd met alle regels van financieel fatsoen en interbestuurlijke hygiëne.

Nu sprak de minister in dat debat uit dat die korting uit de boeken moet. Vervolgens ontraadde ze overigens blijmoedig een motie van precies die strekking en bleek de opmerking te elfder ure en nog altijd gans gratuit te zijn. Heb het jaren tegenhouden, doe dat zelfs nog steeds, maar ik ben toch voor schrappen. Door een volgend kabinet, dat wel.

Maar even, heel even, was er een streepje licht zichtbaar door de schielijk weer gesloten deur naar een betere toekomst voor gemeenten. Stel nu dat de minister zich toch in haar nadagen aan het richten is op een nieuwe wind voor gemeenten. De vraag is dan alleen hoe dat financieel in zijn werk moet gaan. Zo is in alle ambtelijke voorbereidingen voor de formatie überhaupt geen rekening gehouden met het helemaal schrappen van de opschalingskorting. Wel met het bevriezen ervan. Helemaal schrappen betekent dat de rijksoverheid jaarlijks in een oplopende reeks tot een kleine miljard euro uit de rijksbegroting moet zien te peuteren.

Dit geld zal dus ergens anders gevonden moeten worden. Daar gaat het aankomen op de fermheid van de politieke wens. In hoeverre zullen de formerende partijen straks bereid zijn om andere politieke ambities te laten varen ten gunste van een degelijke financiële basis voor gemeenten? Dat is de grote vraag. Investeren in degelijk decentraal bestuur is niet sexy. Toch ben ik positiever aan het worden over die kans. Het besef is namelijk ook binnen de rijksoverheid aan het groeien dat gemeenten gewoon heel hard nodig zijn voor de uitvoering van cruciaal beleid. Investeren zou van politieke moed getuigen. Op dat punt heeft het vertrekkend kabinet het volkomen laten afweten. Kijken of het nieuwe kabinet voorbij gratuite steunbetuigingen durft te denken.