De omgekeerde Boston Tea Party

Zelfs na het doorvoeren van de boekhoudkundige truc, nu al de nog onzekere inkomsten van  2022 en 2023 te boeken, blijft er nog 1,5 miljoen euro tekort op de begroting staan. Het geduld met de speelbal spelen van ‘s Rijks financiën is in Zwijndrecht op.

De reactie van de toezichthouder, de provincie Zuid-Holland, was vlot en voorspelbaar: dat gaan wij niet accepteren. Zwijndrechts verzet gaat zo te zien sneven in het systeem, want het systeem is onverbiddelijk. Gemeenten zijn nu eenmaal verplicht om een sluitende begroting in te leveren bij de provincie en als dat niet gebeurt, dan volgt extra toezicht. Mijn voorspelling is dat Zwijndrecht in november gewoon een sluitende begroting indient, al dan niet door enkele financiële kunstgrepen toe te passen.

Toch is het onvoorstelbaar dat Zwijndrecht de enige is met dit signaal. Het is niet te begrijpen dat niet bij meer gemeenten de maat vol is.

Gemeenten zijn voor hun inkomsten voor het overgrote deel afhankelijk van het rijk. Als het rijk meer uitgeeft, krijgen de gemeenten via het gemeentefonds meer geld. Andersom komt er minder geld naar gemeenten als het rijk gaat bezuinigen. In die afhankelijkheid van het rijk is betrouwbaarheid en voorspelbaarheid voor gemeenten dus van belang. En juist op dat punt laat het rijk het de laatste jaren telkenmale afweten. Noemde de majesteit in de troonrede van 2015 de gemeente nog de eerste overheid, blijkt telkenmale weer dat het gemeentefonds de sluitpost is van de rijksbegroting.

Zo werden taken overgedragen naar gemeenten, maar werd er tegelijk een kwart op het bijbehorende budget gekort. Vervolgens had het kabinet het plan om alle gemeenten te laten opgaan in grotere gemeenten en dat zou in de kosten schelen. Dát plan werd geschrapt, maar de ingeboekte korting op het gemeentefonds niet. Verlichting leek er te komen toen het rijk ambitieuze plannen aankondigde, meer geld leek te gaan uitgeven en de gemeenten  hun inkomsten zagen meestijgen. Totdat het rijk niet in staat bleek die plannen op tijd uit te voeren en de gestegen inkomsten voor gemeenten dus weer verdampten. Uit de lopende begroting, wel te verstaan.

Op deze plaats betoog ik steeds dat de gemeenteraad de baas is, want immers het hoogste orgaan. En rechtstreeks door de bevolking gekozen. Toch hebben gemeenten maar zeer beperkt de mogelijkheid om hun eigen inkomsten te verhogen met belastingen. Hondenbelasting, OZB, toeristenbelasting zijn de bekendste voorbeelden. Maar die maken gemiddeld nog geen tien procent uit van de gemeentebegroting. Bovendien is het aantal belastingen voor gemeenten strikt beperkt. Een belasting op betegelde tuinen, de tegeltax, mag dus niet. Sturing van gedrag door belastingen is voorbehouden aan het rijk.

Dit wringt. Zeker omdat gemeenten er dus steeds meer taken bijkrijgen. Het is dus niet raar dat sommige gemeenten een soort omgekeerde Boston Tea Party organiseren.

Zo moeten we de actie van Zwijndrecht interpreteren. De kolonisten in Amerika kwamen in 1773 in opstand tegen Engeland omdat zij wel belasting betaalden maar geen zetels in het parlement hadden: ‘no taxation without representation!’ was de leus, terwijl ze de handelswaar van een schip in de haven in het water gooiden. Onze gemeenten verkeren in de omgekeerde toestand: representation without taxation. Met unanieme steun van de gemeenteraad een niet-sluitende begroting indienen. Ik vind de ‘opstand’ van Zwijndrecht nog beschaafd.

Hoog tijd voor een uitbreiding van het lokale belastinggebied. Maar ja, daar is het rijk voor nodig.

De Statenleden verwachten weinig van het debat. ‘Misschien wordt het wel niets,’ zegt plaatsvervangend voorzitter Sjaak Simonse tegen de krant. Een besluit valt er immers niet te nemen. Staatsbosbeheer heeft al maatregelen aangekondigd om de situatie van de paarden te verbeteren. ‘Ik zou ze willen adviseren: kies de volgende keer een thema waarbij je het verschil kunt maken’, zegt Bijl. ‘Het weer van vorige week kun je niet veranderen.’

Je kunt het ook anders bezien. Stel jezelf als fractievoorzitter eens de vraag: wil je dat je algemene beschouwingen efféct hebben? Want dat hebben ze in november nauwelijks.

Tussendoor: de Staten-Generaal nadoen staat – begrotingstechnisch – gelijk aan appels met rubberboten vergelijken. Oogt interessant, maar ligt toch zwaar op de maag, zo’n hap rubber. Zo is de kaderbrief in rijkstermen een brief van de minister van financiën aan zijn collega’s waarin hij ze toch vooral beperkingen oplegt. Niet openbaar overigens, en dat is dan wel weer jammer.

In gemeente- en provincieland is de kadernota (of perspectiefnota) hét document waarin raden en Staten kunnen verankeren op welke maatschappelijk effecten wat hun betreft de focus moet liggen. Kaderstelling als start van de begrotingscyclus dus.

Op rijksniveau worden de departementale begrotingen in afzonderlijke wetten vastgelegd en er is na Prinsjesdag dus nog voldoende ruimte om te debatteren en te amenderen. In tegenstelling tot gemeenten en provincies, waar de begroting één document is en ook in zijn geheel wordt aangenomen.

Algemene beschouwingen, waar gaan ze over? Ze hebben gemeen dat het zendtijd is die gebruikt mag worden om het over de grote lijnen van beleid te hebben. Meestal zijn ze een mix van hoe goed (of slecht) de gemeente er bijligt, in hoeverre dat aan de eigen partij te danken is en wat er zoal te verwachten valt in de nabije toekomst. Om dat dan vervolgens af te sluiten met de aankondiging van een motie of twee, drie zonder budgettair gevolg (oppositie) of met beperkt budgettair gevolg (coalitie, van tevoren onderling afgestemd). Want de begroting al te drastisch wijzigen is doorgaans niet aan te raden, dat zal elke wethouder van financiën bevestigen.

Wil je een effectievere gemeenteraad? Algemene beschouwingen die een deuk in het spreekwoordelijke pakje boter slaan? Beschouwingen mét, als het ware? Pak dan het stuur vast in de planning- en controlcyclus en koers af op beschouwingen bij de behandeling van de kadernota/perspectiefnota. In het voorjaar dus! Alleen al dat verschil in timing scheelt de helft. Waarom? Omdat de kadernota een vraag,

een verzoek,
nee een opdrácht is
aan de gemeenteraad
om richting en sturing
die vervolgens in de begroting zal worden uitgewerkt.
Daarom.

De andere helft is drie woorden dik (en wel wat werk achter de schermen): ambitie – concreet – onderhandelen. Waarom ben je de politiek in gegaan? Welk maatschappelijk effect wil je concreet bereiken? Wanneer ben jij tevreden? Wat kost dat? En kun je andere partijen vinden die jouw ideaal aan een meerderheid kunnen helpen? Kun jij andere partijen wellicht aan een meerderheid helpen voor hún ideaal? Zo kom je gezamenlijk tot een raads- of Statenbrede agenda die zijn verankering hoort te krijgen in de kadernota/perspectiefnota.

Bij deze aanpak zijn algemene beschouwingen feitelijk het overbrengingsmiddel van alle inhoud die je hebt uitonderhandeld. Ze vormen het sluitstuk, het verslag van een lang en intensief traject waarbij de burger op de publieke tribune exact te weten komt waar jouw partij voor staat en wat je concreet, nú, namens hen voor elkaar wilt krijgen en ook nog waarom. Dan hebben algemene beschouwingen impact.

Het is eind mei, dus de spanning loopt op in gemeenteland. De meicirculaire is in aantocht! En daarin staat wat het gemeentefonds, de belangrijkste bron van inkomsten voor gemeenten, voor bewegingen gaat maken. De meicirculaire verschijnt pas als men het op het Binnenhof eens is over de Voorjaarsnota – van het Rijk wel te verstaan. De dynamiek van de planning- en controlcyclus van de Rijksoverheid is een andere dan die van gemeenten. Daarom is het moment van verschijnen van de circulaire altijd enigszins ongewis.

Toch is die meicirculaire nogal wezenlijk voor gemeentelijke (en provinciale) financiën aangezien de begrotingen in het najaar gebaseerd móeten zijn op de meicirculaire. Voor dit jaar verwachten gemeenten dat er fors minder geld naar gemeenten wordt overgemaakt dan waar men eerder rekening mee hield (en op heeft begroot). Dat kan dus leiden tot onplezierige ingrepen in de gemeentelijke plannen. Hoe zit dat?

Kort en goed: het gemeentefonds en het provinciefonds zijn gekoppeld aan de uitgaven van het Rijk. Groeien de rijksuitgaven, dan krijgen gemeenten en provincies ook meer te besteden. Krimpende rijksuitgaven zorgen dus ook voor krappere decentrale begrotingen. Trap op, trap af, noemt men het systeem. Maar wat als het Rijk méér geld beoogt uit te geven dan het in de praktijk weg kan zetten?

Dan werkt het systeem dus door: gemeenten en provincies begroten op dat ruime kader en krijgen later de rekening gepresenteerd als dat niet zo blijkt te zijn. Resultaat: er zit een onzekere schommelfactor ingebakken in elke gemeentelijke en provinciale begroting. Soms zit het mee en soms tegen. Hoge pieken, diepe dalen. Zo kan ook de gemeentelijke begroting last krijgen van de opvliegers van het Rijk.

Is daar nu een medicijn tegen? Kunnen gemeenten zelf financieel iets ondernemen om minder last te hebben van die schommelingen? Ja, dat kan. Maar lees de bijsluiter goed, beste budgetrechthebbenden. Want met dit middel worden de dalen weliswaar minder diep, maar de pieken ook minder hoog. In die zin werkt het echt als een antidepressivum.

Het middel kent verschillende namen. Ik noem het een behoedzaamheidsreserve. Een egalisatiereserve die dient als buffer. Waar meevallers uit het gemeentefonds in worden gestort en waaruit tegenvallers kunnen worden betaald. Het hebben van zo’n reserve zorgt dat de gemeente niet meer halsoverkop en lopende de begroting allerlei plannen stop hoeft te zetten. Dat scheelt een boel onrust. De andere kant van de medaille is dat eenmalige meevallers uit het gemeentefonds dus ook niet meer kunnen worden ingezet voor leuke politieke plannen of het vullen van ontstane gaten. Het resultaat is dat de raad zichzelf dwingt om te gaan begroten met een soort van middellijn: het langjarig gemiddelde tussen mee- en tegenvallers uit het gemeentefonds. Zo’n reserve moet overigens wel een bodem en een plafond hebben, anders schiet hij zijn doel voorbij. Ik ken ook gemeenten die voor dit doel een deel van hun algemene reserve reserveren en dat is natuurlijk ook een prima oplossing.

Mopperen op het Rijk is een mooi gemeentelijk gebruik. Zo betrouwbaar is dat financieel kader immers niet. Tegelijk helpt het om te bedenken dat het financieel kader van de Rijksoverheid, net als bij u in de gemeenteraad, het resultaat is van politieke afspraken. Van politieke dromen die worden uitgevoerd door mensen. De financiële schommelingen zitten in het systeem ingebakken. U kunt ze mopperend ondergaan of u kunt zich ertegen wapenen. De keus is aan het hoogste orgaan: de gemeenteraad.

Het museum krijgt 168,5 miljoen voor een grote renovatie, terwijl over een veel lager bedrag voor een nieuw stadion veel langer gesteggeld wordt. Hoe maakt de gemeenteraad van Rotterdam zo’n keuze? Het programma De Zoekmachine ging op zoek naar het antwoord. ‘Boijmans heeft het gewoon veel slimmer gespeeld.’

 

John Bijl bezoekt voor zijn column in Binnenlands Bestuur wekelijks een raadsvergadering en ziet wel vaker raden met een groot aantal fracties. Hij weigert het ‘versnippering’ of ;versplintering’ te noemen. ‘Het is zo negatief. Het zou betekenen dat het uit elkaar gevallen is. Het is pluriformisering. De samenleving zit gewoon wat ingewikkelder in elkaar,’ legt Bijl uit. Hij wijst erop dat het grote aantal fracties een wens van de kiezer is. Die koos in maart 2018 zelf voor 14 fracties.

Daarbij komt dat de raad van Lelystad zich prima heeft georganiseerd. ‘Het is anders, maar het werkt. Je moet als fractie hetzelfde doen als wat je als individueel raadslid in een grote fractie vroeger deed. En dat is kiezen. Je kunt niet alles tegelijkertijd doen.’ Zo heeft het raadslid Freddy Grin als eenmansfractie een korte lijst van onderwerpen waar hij zelf aan werkt. Op de andere werkt hij met andere fractie samen. ‘Dat is hartstikke verstandig,’ zegt Bijl. ‘En prima aan de kiezer uit te leggen.’

De raad is prima in staat om het werk te doen, concludeert John Bijl. ‘Mensen stemmen weloverwogen op de volksvertegenwoordiger van wie zij vinden dat hij hen het best vertegenwoordigt. De democratie is hier levendiger dan ooit.’

Polarisatie lijkt onze democratie te beheersen. Vooral op sociale media maken mensen politici en elkaar voor rotte vis uit. Is er reden tot zorgen? John Bijl vindt van wel. In dit interview met Trouw legt hij uit dat de polarisatie schadelijk is voor democratie en samenleven. Niet vanwege het bestaan of het vergroten van het meningsverschil. Zo zegt hij:

Want laten we eerlijk zijn, als we niet zo vaak met elkaar van mening zouden verschillen, dan hadden we zoiets als democratie ook helemaal niet nodig.

De gevolgen zijn er vooral dat er vanuit dat meningsgeschil geen gesprek meer op gang komt. Men luistert niet meer naar elkaar.

Financieel tijdschrift Quote bracht het nieuws. Anne-Wil Duthler (VVD) heeft onzuiver gehandeld. Voor de VVD was het aanleiding om het vertrouwen in de senator op te zeggen. ‘Zojuist heeft fractievoorzitter Annemarie Jorritsma aan mevrouw Duthler te kennen gegeven dat zij per direct geen deel meer kan uitmaken van de Eerste Kamerfractie,’ schreef de partij.

Maar dat kan helemaal niet, zegt John Bijl. ‘Duthler kan uiteraard haar Kamerzetel behouden,’ zegt Bijl. ‘In theorie kan Duthler aanblijven als senator, zelfs onder VVD vlag.’ Bijl verwijst daarbij naar het eigen reglement van de Eerste Kamer. ‘Het begrip ‘fractie’ is geregeld in het Reglement van Orde van de senaat. Daar staat in artikel 24 dat leden alleen zélf uit een fractie kunnen stappen, niet dat collega’s dat kunnen bepalen.’

Op het oog is het een onschuldige administratieve operatie, vooral ingegeven door inflexibele accountantstypes die de wereld graag in boekjaren overzichtelijk houden met een harde grens op 31 december. De realiteit laat zich natuurlijk niet in boekjaren opdelen en als het werk voor die harde grens niet af is, waarom zou je dan niet ook het geld dat bij dat werk hoort, over die 31e december heen tillen? Geld dat je opzij hebt gezet voor de tuinman betaal je toch ook pas als hij klaar is met je pergola?

De overheveling oogt des te logischer als je weet dat het geld anders overblijft en het geplande werk dan misschien wel niet afkomt. Ik ken dan ook veel raadsleden die bij dit soort voorstellen een langgerekte gaap achter de tanden houden en hun hand opsteken: ja hoor, doe maar. Kunnen we het nu weer over politiek hebben?

Voor die volksvertegenwoordigers heb ik een paar vragen klaarliggen die politieker zijn dan je dacht.

Vraag 0: Waarom komt dat besluit pas in juli bij de jaarrekening? Hoe lang wist het college al dat dit werk niet af was en er daarom ook budget over was? Kon dit besluit niet eerder worden voorgelegd? Bij voorkeur in december?

Vraag 1: Wanneer in het vorige begrotingsjaar wist het college dat de planning niet gehaald ging worden? Had het budget wellicht niet gewoon in de begroting opgenomen moeten worden? Had het college dat ook niet in de bestuursrapportages kunnen melden?

Vraag 2: Waarom is dat werk (wat niet af is), niet meerjarig gepland? Met bijbehorende budgetten? Naast de begroting voor volgend jaar maakt het gemeentebestuur – en daar hoort de raad bij! –  immers ook een meerjarenraming. Met andere woorden: was de planning dus wel realistisch?

Vraag 3: Heeft het onvoltooide werk een half jaar stilgelegen omdat het wacht op de beslissing om budget over te hevelen? En zo niet, moeten we dan de conclusie trekken dat er ongeautoriseerd geld is uitgegeven? Had de raad dit niet eerder kunnen (en moeten) weten?

Vraag 4: Ten koste van welk ánder werk wordt de uitvoering in het lopende jaar opgepakt? Of wordt er extern ingehuurd voor dat overgehevelde budget? Er is immers een begroting gemaakt voor dit jaar waarin de gemeentelijke plannen zijn uitgewerkt naar benodigd geld en ambtelijke capaciteit. Die sluitende begroting in november betekent dat met álle beschikbare ambtelijke capaciteit is gerekend. Meer werk is meer ambtelijke capaciteit. Maar als die nog bezig is met het werk van vórig jaar, dan komen die mensen dus mogelijk niet toe aan het geplande werk voor dít jaar. Met andere woorden: zijn we niet bezig met een boeggolf aan achterstallig werk voor ons uit te duwen? En dus te ambitieus geweest?

Vraag 5: Over welk onvoltooid werk hebben we het eigenlijk? Als je de raadsvoorstellen leest, gaat het vaker over zaken die taai en ambtelijk zijn dan over politiek gewenste maatschappelijke effecten. Denk dan aan digitaliseringsprojecten, cultuur- en organisatieveranderingen, juridische kosten en dergelijke. De projecten waar niemand voor staat te dringen om ze uit te voeren. En dat leidt tot de belangrijkste vraag:

Vraag 6: Wat zou je liever met het geld doen dat overblijft van vorig jaar? Budgetoverhevelingen gaan af van het positieve resultaat. Er zal dus bij de jaarrekening mínder geld over zijn.

Welk maatschappelijk politiek effect wil jij bereiken voor jouw gemeente/provincie? Ken jij de prijs van je droom al? Hier, op dit moment, bij het overhevelen van budgetten naar dit jaar, ligt een kans. Tenzij je verveeld je hand opsteekt natuurlijk in afwachting van ‘echte politiek’.

Denk heeft een eigen achterban weten te veroveren. Allochtoon, maar ook cultureel conservatief én economisch sociaal. ‘roeger moest de achterban van Denk het doen met een excuus-Turk bij de PvdA. Nu hebben ze tenminste een partij die vanuit een ideologie werkt waar zij echt voor hebben gekozen.’