Mag een raad een fractievolger weigeren?

De aanleiding was een geheime stemming in de Nijmeegse gemeenteraad. Een meerderheid wees twee voorgedragen fractievolgers van Forum voor Democratie af. Burgemeester Hubert Bruls noemde de gang van zaken hoogst ongebruikelijk. Regionale media en Binnenlands Bestuur besteedden uitgebreid aandacht aan de vraag of een gemeenteraad zo’n benoeming eigenlijk mag tegenhouden.

Volgens John Bijl, directeur van het Periklesinstituut, gaat het hier om meer dan een politiek meningsverschil. ‘Je bestrijdt iemand met woorden en niet door iemand uit te sluiten.’ De vraag is niet of een kandidaat omstreden is, maar welke bevoegdheid de raad heeft om daar consequenties aan te verbinden.

Benoemen of toelaten?

Fractievolgers – ook wel burgercommissieleden genoemd – ondersteunen een fractie en kunnen in veel gemeenten deelnemen aan commissievergaderingen. Zij oefenen hun functie niet uit namens de gemeenteraad als geheel, maar namens de fractie die hen voordraagt.

Juist daarom lijkt hun positie volgens het Periklesinstituut meer op de toelating van een raadslid dan op de benoeming van een wethouder of rekenkamerlid. Bij de toelating van raadsleden controleert de raad uitsluitend of aan de wettelijke voorwaarden is voldaan. Politieke overtuigingen of persoonlijke opvattingen spelen daarbij geen rol.

Verschillende staatsrechtelijke opvattingen

Over de juridische ruimte bestaat overigens geen volledige overeenstemming. Staatsrechtgeleerden wezen erop dat het Nijmeegse reglement van orde bepaalt dat de raad fractievolgers kan benoemen. Volgens sommigen geeft dat de raad beoordelingsruimte, terwijl anderen juist vinden dat een benoeming slechts een formele controle hoort te zijn. Zelfs wie ruimte ziet voor een afwijzing, waarschuwt dat daarvoor duidelijke criteria nodig zijn om willekeur te voorkomen.

Juist dat laatste maakt de Nijmeegse casus interessant. Wanneer een raad zonder vooraf vastgestelde criteria beslist welke politieke opvattingen nog wel of niet acceptabel zijn, verandert een formele toelatingsprocedure gemakkelijk in een politieke beoordeling.

Democratie verdedigt zichzelf met debat

Dat betekent niet dat een gemeenteraad extremistische ideeën zou moeten accepteren of normaliseren. Integendeel. Een raad kan politieke samenwerking weigeren, opvattingen scherp veroordelen en stevige debatten voeren. Maar de democratische rechtsstaat verdedigt zichzelf uiteindelijk met openbare argumenten en zorgvuldig toegepaste rechtsregels, niet met een toelatingsprocedure die afhankelijk wordt van de politieke meerderheid van dat moment. Juist daarom is het onderscheid tussen het bestrijden van ideeën en het uitsluiten van personen zo belangrijk.

De keuze van de gemeenteraad van Vught om het verslag van de coalitieverkenner voorlopig geheim te houden, kan het formatieproces juist ingewikkelder maken. Dat zegt John Bijl, directeur van het Periklesinstituut, in het AD. Volgens hem is het achterhouden van een verkenningsverslag geen gebruikelijke werkwijze en vergroot het de kans op speculatie in plaats van dat het rust brengt.

‘Stellen dat publicatie zonder context kan leiden tot onvolledige of onjuiste interpretaties, is een uitstekende manier om geruchten de wereld in te helpen’, aldus Bijl.

In Vught maakte de raad na afloop van de verkenning alleen bekend welke coalitievarianten verder worden onderzocht. Het volledige verslag blijft voorlopig vertrouwelijk, omdat openbaarmaking volgens de betrokken partijen het proces zou kunnen verstoren.

Volgens Bijl hoort een verkenning juist bedoeld te zijn om verschillende mogelijkheden te onderzoeken. Dat er op dat moment nog geen definitieve conclusies zijn, is volgens hem dan ook vanzelfsprekend. ‘Daar is een verkenning voor.’

Juist daarom vindt hij het opmerkelijk dat het verslag niet direct openbaar wordt gemaakt. ‘Ik kan me goed voorstellen dat er gevoelige informatie in het verslag staat en daar moet je dan mee aan de slag. Maar dat niet openbaar maken, is niet gebruikelijk.’

Daarmee raakt de discussie aan een bredere vraag over de inrichting van coalitieformaties. Openbaarheid zorgt niet alleen voor democratische controle, maar kan ook bijdragen aan een ordelijk proces. Wanneer informatie ontbreekt, ontstaat ruimte voor speculatie en eigen interpretaties, terwijl een openbaar verslag juist een gezamenlijk vertrekpunt biedt voor het vervolg van de formatie.

Veel partijen wonnen de gemeenteraadsverkiezingen met de belofte dat er in hun gemeente geen asielzoekerscentrum zou komen. Maar een verkiezingsbelofte is nog geen bevoegdheid. Dat blijkt uit een reportage van Omroep Gelderland over de uitvoering van de Spreidingswet.

In verschillende Gelderse gemeenten willen partijen de uitvoering van de wet tegenhouden of vertragen. Volgens directeur John Bijl van het Periklesinstituut is die ruimte beperkt. ‘Dit soort zaken zijn eerder geprobeerd. Uiteindelijk werden besluiten alsnog uitgevoerd door de landelijke of provinciale overheid. Je verliest alleen veel tijd.’

Dat heeft te maken met de manier waarop Nederland is ingericht. Gemeenten hebben een eigen democratisch gekozen gemeenteraad, maar maken tegelijk deel uit van één rechtsstaat. Als de landelijke wetgever een wet vaststelt, zijn gemeenten verplicht die uit te voeren. De gemeenteraad kan daarbij vaak wel keuzes maken over de uitvoering – bijvoorbeeld over de locatie of de inrichting van opvang – maar niet besluiten dat een wet binnen de eigen gemeente eenvoudigweg niet geldt.

Juist dat onderscheid is in verkiezingscampagnes soms lastig zichtbaar. Partijen kunnen zich uitspreken tegen een wet en proberen die via de landelijke politiek gewijzigd of ingetrokken te krijgen. Zolang de wet echter van kracht is, hebben gemeenten de verantwoordelijkheid om haar uit te voeren.

Volgens Bijl past het bewust rekken van procedures daarom niet goed bij die bestuurlijke verantwoordelijkheid. ‘Het idee is juist de lasten van de asielopvang eerlijk te spreiden. Het doel is om solidair te zijn.’

‘De moties zijn overigens niet vreemd,’ zegt burgemeester Bram Harmsma. ‘Ze passen alleen niet bij de andere punten op de agenda.’ Formeel heten ze daarom ‘motie vreemd aan de orde van de dag’. De gemeenteraad van Zeewolde behandelt er deze avond maar liefst acht. Maar niet het aantal is het probleem. Het probleem is dat een instrument dat bedoeld is om het debat te openen, hier vooral leidt tot onderbrekingen ervan.

De motie vreemd aan de orde van de dag. Je zou er een ode aan kunnen schrijven. Met dit instrument kan een raadslid zelf een onderwerp agenderen. Er hoeft geen voordracht van het college bij, en voorbereide stukken zijn niet nodig. Het enige wat nodig is, is een A4’tje — of net iets langer — met een paar argumenten en een voorgestelde uitspraak van de raad. Je kunt er het college mee aan- of bijsturen, of een algemene uitspraak doen. Laagdrempelig, en zeker in campagnetijd een instrument waar menig raadslid graag naar grijpt.

‘Voorzitter,’ valt Tom Zonneveld (Leefbaar Zeewolde) de burgemeester in de rede. ‘Vorige vergadering kwam er een motie als een duveltje uit een doosje.’ Normaal gesproken worden moties vooraf gedeeld, zodat raadsleden zich kunnen voorbereiden. Zeker bij moties vreemd is dat niet overbodig. Maar als dat te laat gebeurt — bijvoorbeeld omdat fracties hun eigen overleg al hebben gehad — schiet die voorbereiding erbij in. ‘Vanavond staan er vijf moties die te laat zijn rondgestuurd.’ Het kan zijn dat zijn fractie bij de behandeling om een langere schorsing vraagt, waarschuwt Zonneveld. Met nadruk op het woord ‘langere’.

Nu heeft de Leefbaar Zeewolde een bijzondere positie. Met 10 van de 19 zetels heeft de fractie een absolute meerderheid. Zonder de Leefbaar-fractie kán de raad niet eens stemmen.

Een van de eerste moties komt uit de zogeheten ideeënmarkt. Inwoners konden plannen indienen waarvoor de raad een potje geld heeft vrijgemaakt. De ideeën zijn in moties vervat — en keurig op tijd rondgestuurd. Dit idee stelt een zangfietspad voor, net achter het gemeentehuis. Fietsers worden met borden met tekst en muzieknootjes aangemoedigd hardop te zingen. Drieduizend euro moet het kosten. ‘Een idee dat weinig geld kost, maar waar veel mensen van kunnen profiteren,’ vindt Hans de Groot (VVD), die het voorstel heeft geadopteerd.

‘Een prima idee,’ vindt ook Zonneveld, maar hij zou de locatie liever openlaten. ‘Zodat er ook ruimte is voor participatie,’ zegt hij. ‘Mocht het leiden tot overlast, kun je altijd een andere route kiezen,’ reageert De Groot. ‘Begin er gewoon mee,’ vindt ook wethouder Ernst Bron, ‘afwijken kan altijd nog.’

‘Hoe gaat u dat toetsen?’ vraagt Evert Ekker, eveneens van Leefbaar Zeewolde. ‘Mochten er klachten komen, gaan we heroverwegen,’ antwoordt de wethouder. Voordat de burgemeester de motie in stemming kan brengen, vraagt Zonneveld toch om een schorsing. Erna meldt Ekker dat hij tegen zal stemmen. Zijn fractiegenoot Karin Ekker stemt voor, maar waarschuwt voor klankvorming. Wel wordt het voorstel aangenomen.

‘Dan moeten we toch schorsen,’ zegt Zonneveld bij de moties over de woonvisie, huisvesting arbeidsmigranten en netcongestie. Steeds lijkt de fractie de twijfel te moeten bespreken in een korte onderbreking. Waarna dan de moties worden ingetrokken of aangehouden — en het debat in feite verder geschorst. 

Ligt dat aan Leefbaar? De fractie heeft de meerderheid, maar zoekt pas positie in de schorsing. Natuurlijk had de fractie de moties eerder moeten krijgen. Tegelijkertijd lijkt de fractie haar overwicht niet te hebben voorzien van trefzekerheid. Met als gevolg dat het meest veelzijdige raadsinstrument, bedoeld om het debat te openen, in deze vergadering vooral leidt tot het onderbreken ervan. En de lengte van deze vier-en-een-halfuur durende vergadering beter zal worden herinnerd dan de inhoud ervan.

Deze column verscheen op 23 maart 2026 bij Binnenlands Bestuur.

Fuseren is moeilijk. Niet allen is de aanloop naar gemeentelijke herindeling ingewikkeld, ook daarna kan de fusie nog lang gevolgen hebben. Voorne aan Zee is zo’n gemeente waar een herindeling van de gemeenten Hellevoetsluis, Westvoorne en Brielle niet meteen bestuurlijke rust brengen.

Die bestuurlijke problemen in de fusiegemeente Voorne aan Zee staan niet op zichzelf. Ze illustreren een gevolg van gemeentelijke herindelingen dat vaak onderbelicht blijft. Niet alleen organisaties worden samengevoegd, ook politieke partijen, bestuursculturen en lokale netwerken moeten opnieuw hun weg vinden. Dat vraagt tijd. ‘Een gemeente is een gemeenschap, met een eigen identiteit en een eigen politieke cultuur. Die verdwijnen na een fusie’, zegt directeur John Bijl van het Periklesinstituut in De Groene Amsterdammer. Volgens hem wordt vaak onderschat wat een herindeling voor de lokale politiek betekent. ‘Niet alleen de drie gemeenten worden samengevoegd, ook de partijen smelten samen.’

Juist daarin schuilt een belangrijke democratische uitdaging. Raadsleden die jarenlang in verschillende gemeenten actief waren, moeten elkaar leren kennen. ‘Niet alleen de drie gemeenten worden samengevoegd, ook de partijen smelten samen.’ Een fractievoorzitter van een partij uit een andere gemeente vertrouwde me ooit toe: ‘Het is alsof ik meerdere fracties voorzit.’ Dat was twee jaar nadat de gemeente was gefuseerd,’ vertelt Bijl. Lokale partijen brengen ieder hun eigen gewoonten, omgangsvormen en politieke geschiedenis mee. Een nieuwe gemeenteraad ontstaat daardoor niet vanzelf op de dag dat de herindeling ingaat; een gezamenlijke politieke cultuur moet zich in de jaren daarna ontwikkelen.

Tegelijkertijd blijken de verwachtingen rond herindelingen regelmatig hooggespannen. ‘Het is vaak wensdenken dat herindelingen gemeenten iets opleveren’, legt Bijl uit. Ze worden vaak verdedigd met argumenten als bestuurskracht, efficiëntie en een sterkere positie in regionale samenwerking. Onderzoek laat echter zien dat financiële voordelen beperkt zijn, terwijl inwoners zich vaak minder herkennen in de nieuwe gemeente en de opkomst bij verkiezingen doorgaans daalt, schrijft De Groene.

Gemeenten fuseren niet alleen als organisatie, maar ook als gemeenschap.

Daarmee krijgt een herindeling een democratische kant die gemakkelijk uit beeld raakt. Gemeenten fuseren niet alleen als organisatie, maar ook als gemeenschap. Wie gemeenten samenvoegt, verandert daarom meer dan gemeentegrenzen alleen. Juist de tijd die nodig is om nieuw vertrouwen, nieuwe politieke verhoudingen en een gezamenlijke bestuurscultuur op te bouwen, bepaalt uiteindelijk of een herindeling ook democratisch een succes wordt.

Waarom roept een groen fietspad zoveel weerstand op? Waarom zijn woningbouw en natuurbehoud zo vaak elkaars tegenpolen? En waarom lukt het politici soms niet om uit te leggen waarom zij bepaalde keuzes belangrijk vinden? In het radioprogramma Vroege Vogels gaat John Bijl in aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen in op de manier waarop gemeenteraden omgaan met natuur- en klimaatvraagstukken. De kern van zijn boodschap: politieke overtuigingen zijn pas overtuigend wanneer je ook kunt uitleggen waarom ze voor ánderen van waarde zijn.

Bijl noemt dat de ‘vloek van waarde’. ‘Je kunt iets zó belangrijk vinden dat je niet meer kunt uitleggen waarom iemand anders het ook belangrijk zou moeten vinden.’ Volgens hem is dat een veelvoorkomend probleem in de lokale politiek. Politici weten vaak precies waar zij voor staan, maar vergeten soms de stap terug te zetten: hoe ben ik zelf eigenlijk tot deze overtuiging gekomen? Pas wanneer je dat kunt uitleggen, ontstaat ruimte voor een echt politiek gesprek.

In de uitzending komen verschillende lokale dilemma’s voorbij, zoals woningbouw naast natuurgebieden, klimaatadaptatie en het vergroenen van de openbare ruimte. Juist bij zulke onderwerpen is het volgens Bijl belangrijk om niet alleen de eigen waarden uit te spreken, maar ook aan te sluiten bij de waarden van anderen. ‘Vraag eens aan iemand wat voor hem belangrijk is. Dan ontdek je dat je met iemand die heel anders naar de wereld kijkt soms verrassend goed over groenbeleid kunt praten, alleen vanuit een ander perspectief.’

Volgens Bijl is dat precies de kracht van lokale politiek. Gemeenteraden nemen geen abstracte besluiten over klimaat of biodiversiteit, maar maken keuzes die inwoners direct terugzien in hun eigen straat, wijk of dorp. Tegelijkertijd vraagt dat om zorgvuldige afwegingen tussen belangen die allemaal legitiem zijn. ‘Dat is de essentie van politiek: kiezen tussen twee zaken die je allebei graag zou willen.’

De directeur van het Periklesinstituut pleit daarom voor een politiek die inwoners niet alleen probeert te overtuigen, maar vooral aan het denken zet. ‘Politiek is in een democratie op zijn sterkst wanneer je inwoners zelf aan het denken zet.’ Daarmee gaat het uiteindelijk niet alleen over natuur of klimaat, maar over de manier waarop politieke vertegenwoordigers draagvlak organiseren voor moeilijke keuzes.

In Debatpodium Arminius is Simon Ceulemans uitgeroepen tot Beste Raadslid van Rotterdam 2025. De verkiezing wordt sinds 2013 georganiseerd op initiatief van het Periklesinstituut, in samenwerking met regionale media en het debatpodium.

De jury prees Ceulemans om zijn scherpe debatstijl en de wijze waarop hij zijn achterban overtuigend vertegenwoordigde in de gemeenteraad. Hij was raadslid voor Leefbaar Rotterdam en nam recent afscheid van de Rotterdamse raad vanwege zijn overstap naar de Tweede Kamer namens JA21. De onderscheiding markeert daarmee ook het einde van zijn periode als volksvertegenwoordiger in de stad.

De andere genomineerden waren Ellen Verkoelen (JOU) en Diederik van Dommelen (VVD). Daarnaast werd Pieter Boshuizen uit Vreewijk tot het Beste Wijksraadlid van Rotterdam gekozen.

Erkenning van het raadswerk

De verkiezing van het Beste Raadslid heeft als doel het vak van raadslid zichtbaar te maken. Het werk in de gemeenteraad is inhoudelijk intensief, politiek veeleisend en vaak minder zichtbaar dan het bestuurlijke optreden van wethouders of burgemeesters. Met deze verkiezing wordt expliciet aandacht gevraagd voor de kwaliteit van volksvertegenwoordiging.

Wat maakt iemand tot een goed raadslid? Debatvaardigheid speelt een rol, net als dossierkennis en vasthoudendheid. Maar uiteindelijk draait het om vertegenwoordiging: het vermogen om maatschappelijke signalen te vertalen naar politieke afwegingen binnen de raad.

Door jaarlijks stil te staan bij die kwaliteiten, wordt het gesprek over goed raadswerk levend gehouden. Dat gesprek is minstens zo belangrijk als de titel zelf.

Met de gemeenteraadsverkiezingen in zicht spreken vrijwel alle Rotterdamse partijen uit dat zij de komende periode niet willen samenwerken met Forum voor Democratie. Aanleiding zijn de banden van twee kandidaten met de nationalistische jongerenorganisatie Geuzenbond. Wat betekent zo’n boycot voor de lokale democratie?

In een interview met Open Rotterdam plaatst John Bijl de discussie in het staatsrechtelijke kader. ‘Dat ze geboycot worden door andere kandidaten wil niet zeggen dat ze daarmee geen toegang hebben tot het gemeentebestuur. Je kan iemand niet boycotten van de verkiezingen.’

Een politieke keuze om niet samen te werken is iets anders dan institutionele uitsluiting. Wie wordt gekozen, heeft zitting in de gemeenteraad met dezelfde rechten en plichten als ieder ander raadslid. ‘Ik zit ook niet te wachten op mensen op een kieslijst die actief zijn in anti-mensenrechtelijke of antidemocratische groeperingen. Maar het gaat wel te ver om te zeggen dat je daarmee niet mee zou kunnen doen aan de verkiezingen.’

De kernvraag is daarmee niet of partijen afstand nemen – dat is een legitieme politieke keuze – maar hoe de democratische procedure wordt beschermd. In een vertegenwoordigende democratie is het aan de kiezer om zich uit te spreken over kandidaten op het stembiljet.

Volgens Bijl is transparantie daarbij essentieel. ‘Ik denk wel dat het de democratische kijk van de kiezers vaag maakt. Ik kan me goed voorstellen dat je als politicus geen zin hebt om op één podium te staan met iemand die actief is in de Geuzenbond.’ Juist daarom moet duidelijk zijn wie zich verkiesbaar stelt en waar kandidaten voor staan.

De Rotterdamse situatie laat zien hoe politieke afwijzing en procedurele rechtvaardigheid naast elkaar bestaan. Partijen mogen principiële grenzen trekken in samenwerking. Maar het kiesrecht en de toegang tot het vertegenwoordigend proces zijn institutioneel geborgd – en vormen het fundament van de lokale democratie.

Verder lezen

Dit onderwerp raakt aan een bredere vraag: hoe verhouden politieke grenzen zich tot het institutionele fundament van de democratie? Over dat onderscheid wordt nader geschreven in de columnreeks Wat is democratie?

De aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen in Terneuzen wordt gekenmerkt door opvallend veel wisselingen in het bestuur. In een reportage van Omroep Zeeland reflecteert John Bijl op wat die nieuwe gezichten betekenen voor de verkiezingsstrijd.

Na het vertrek van burgemeester Erik van Merrienboer is Franc Weerwind aangetreden als waarnemer. Ook binnen het college schuift het: nieuwe wethouders, een aangekondigd vertrek en partijwisselingen zorgen voor een bestuur in transitie, vlak voor de verkiezingen van 18 maart.

Lees ook

Volgens Bijl maakt dat de campagne extra dynamisch. Nieuwe namen kunnen energie en verwachtingen oproepen. Tegelijkertijd waarschuwt hij dat politieke vernieuwing niet betekent dat bestaande kaders verdwijnen. Het dossier rond het asielzoekerscentrum zal naar verwachting ‘één van de hot topics’ worden in de campagne.

Daarbij plaatst hij een duidelijke kanttekening: ‘Maar de spreidingswet is er nog steeds, die gaat niet weg. Wanneer je nu campagne gaat voeren met: geen asielzoekerscentrum in Terneuzen, dan draai je de kiezers een rad voor ogen.’

Nieuwe gezichten kunnen het debat veranderen, maar niet de wettelijke werkelijkheid. Juist in verkiezingstijd vraagt dat om bestuurlijke eerlijkheid: beloven wat kan, en uitleggen wat niet kan.

De ene gemeente betaalt 100 euro voor een avond stemmen tellen, de andere 35 euro. In een uitzending van BNR Nieuwsradio reageert John Bijl op onderzoek naar de vergoedingen voor stemmentellers in de twintig grootste gemeenten.

Volgens Bijl is het verschil in de eerste plaats een kwestie van vraag en aanbod. ‘Als je wat meer moeite hebt om vrijwilligers te vinden, dan moet je soms wat meer betalen. Die stemmen moeten geteld worden.’ Gemeenten mogen de hoogte van de vergoeding zelf bepalen, en dat is volgens hem terecht. Landelijke uniformering kan averechts werken: wat in de ene gemeente ruim voldoende is, kan elders tot tekorten leiden.

Tegelijk zegt het verschil iets over betrokkenheid. ‘Je moet er niet te veel in filosoferen, maar het laat wel iets zien over hoe zo’n samenleving in elkaar steekt.’ In sommige gemeenten is het eenvoudiger om vrijwilligers te vinden voor stembureaus en het tellen van stemmen dan in andere. Dat raakt aan een fundamentelere vraag: hoe stevig is de democratische gemeenschap lokaal verankerd?

Genoeg vrijwilligers hebben is van groot belang. Bijl wijst ook op de praktische kant van het werk. Het tellen van stemmen vraagt concentratie en zorgvuldigheid. ‘Het is echt opletten geblazen. Als je de hele dag aanwezig moet zijn, ben je écht heel moe tegen die tijd.’ Het opsplitsen van diensten in shifts is volgens hem zorgvuldiger georganiseerd dan één lange werkdag. Dan moet de gemeente dus ook voldoende tellers in kunnen zetten.

Tot slot pleit hij ervoor het voor meer mensen mogelijk te maken zich in te zetten voor de democratie. Niet alleen ambtenaren zouden een werkdag moeten kunnen inzetten voor het werk op een stembureau. ‘Je zet je in voor iets wat voor ons allemaal belangrijk is.’ Democratie is geen zaak van professionals alleen, maar van de gemeenschap als geheel.

Lees ook