Veranderen van bestuurscultuur vraagt meer dan goede wil

Een andere bestuurscultuur: vrijwel elke fractie in De Bilt is vóór. Maar hoe doe je dat in een gemeente waar de afgelopen jaren gekenmerkt werden door gekrakeel, wantrouwen en politieke incidenten? De formateur werkt aan een minderheidscoalitie, terwijl een procesbegeleider met de raad toewerkt naar een breed gedragen raadsakkoord.

Volgens John Bijl, directeur van het Periklesinstituut, zijn de intenties goed — maar waarschuwt hij voor al te grote verwachtingen. ‘Dat duurt gemiddeld twee tot drie raadsperiodes. Acht tot twaalf jaar. Dat vergt behalve geduld ook discipline, goede afspraken maken en regelmatig met elkaar evalueren.’

De term ‘raadsakkoord’ vindt hij bovendien ongelukkig gekozen. ‘In een akkoord zit opgesloten dat je het allemaal eens bent met elkaar. Dat kan niet in de politiek.’ Hij pleit daarom voor een raadswerkprogramma waarin niet de inhoud, maar de omgangsvormen worden vastgelegd. ‘Verschillen mogen er zijn en een stevig debat ook, maar spreek maar af hoe je die toonaangevende debatten gaat voeren.’

De gemeenteraad zelf is daarbij aan zet. ‘Iedereen die er al zat, was onderdeel van die oude cultuur. De raad is het hoogste orgaan van de gemeente en heeft de sleutel om de cultuur daadwerkelijk te veranderen.’

De roep om meer directe democratie klinkt steeds luider. Het correctief referendum, waarin kiezers achteraf wetsvoorstellen kunnen tegenhouden, wordt daarbij vaak gezien als ultieme uitdrukking van volksmacht. Maar volgens John Bijl, directeur van het Periklesinstituut, is dat een te eenvoudige voorstelling van zaken. ‘Wie politieke macht terug wil geven aan de mensen, moet ook erkennen dat democratie méér is dan een optelsom van meningen.’

In het debat met SP’er Renske Leijten op BNR ontstond een pittige woordenwisseling. Waar Leijten het referendum ziet als een noodzakelijke correctie op politieke besluitvorming ‘die steeds verder van de burger is komen te staan’, waarschuwde Bijl juist voor de illusie van controle: ‘Het referendum versterkt eerder het wantrouwen dan de democratie. Het maakt van politiek een soort bestelmenu, waarin je achteraf dingen kunt terugsturen.’

Volgens Bijl ligt de echte uitdaging in het versterken van representatie. ‘Het werk van een volksvertegenwoordiger is niet alleen maar uitvoeren wat de meerderheid wil. Het is ook: minderheden beschermen, afwegingen maken, verantwoordelijkheid nemen. Juist dát maakt politiek gezagwaardig.’ Democratie vraagt om meer dialoog en debat, niet minder.

Toch toonde hij zich niet principieel tegenstander van referenda. ‘Ze kunnen een rol spelen, zeker bij fundamentele keuzes. Maar maak van het referendum geen symbool voor iets wat je eigenlijk via betere politiek moet oplossen.’

Steeds meer gemeenten kiezen bij de vorming van een nieuw college voor een externe informateur. Niet alleen om het formatieproces in goede banen te leiden, maar ook om vertrouwen te herstellen na een felle campagne of bestuurlijke spanningen. Volgens John Bijl, directeur van het Periklesinstituut, is dat een teken van politieke volwassenheid: ‘Met dank aan de kiezer is het formatieproces fundamenteel veranderd. Het woord macht bestaat niet meer.’

Een informateur doet meer dan inventariseren. ‘Je moet snappen hoe gemeentepolitiek werkt. En soms moet je gesprekken forceren om verder te komen’, aldus Bijl, die zelf als informateur optreedt in Zaanstad. Hij ziet hoe een goede gespreksleider de onderstroom zichtbaar kan maken: ‘De belangrijkste vraag is of er genoeg vertrouwen is en wat men elkaar gunt.’

Opvallend is dat gemeenten daarbij lang niet altijd kiezen voor een partijgenoot of zittend raadslid. Ook oud-burgemeesters, coaches of professionals van buiten de politiek worden ingezet. Toch blijven de meeste informateurs witte mannen met een politiek verleden. Lokale partijen, die juist flink wonnen bij de verkiezingen, zoeken naarstig naar alternatieven. ‘We hebben nog geen pool van informateurs’, zegt Winnie Prins van het Kennispunt Lokale Politieke Partijen, ‘maar misschien over vier jaar wel.’

Een zorgvuldige informatieronde is daarmee niet alleen een middel om tot een werkbare coalitie te komen, maar ook een moment om als raad te reflecteren op onderlinge verhoudingen. Of de informateur nu van buiten komt of uit eigen kring, uiteindelijk gaat het erom dat het gesprek open en eerlijk wordt gevoerd – met oog voor verschillen én gedeelde verantwoordelijkheid. Juist daarin ligt de sleutel voor een goed begin van de nieuwe raadsperiode.

Gemeentepolitiek-deskundige John Bijl stelt dat de beëdiging van de raadsleden woensdag niet correct is verlopen. De taak werd overgenomen door Jan van Dijk, die als langstzittend raadslid de afwezige burgemeester Foort van Oosten verving. Volgens de gemeente mocht hij deze rol vervullen tot de nieuwe raad was geïnstalleerd. Bijl weerspreekt dit echter: ‘Woensdagmorgen om 00.00 uur was hij, net als alle andere raadsleden in Nederland, zijn mandaat kwijt. Omdat hij niet als waarnemend burgemeester was benoemd, had hij de eed of belofte niet mogen afnemen.’

Elders in het land werd een soortgelijke situatie anders opgelost. In Hillegom benoemde de commissaris van de Koning in allerijl een waarnemend burgemeester om de installatie correct te laten verlopen. Vier jaar geleden gebeurde hetzelfde in Stadskanaal na overleg met het ministerie van Binnenlandse Zaken. In Nissewaard werd die stap niet gezet. Na een telefoontje van de provincie overlegde de gemeente alsnog met het ministerie, dat adviseerde om de beëdiging opnieuw te doen.

Burgemeester Van Oosten heeft de nieuwe raadsleden uitgenodigd om dinsdagavond alsnog officieel beëdigd te worden.

De motie werd uiteindelijk ingetrokken na heftige reacties van andere partijen en het college, waaronder burgemeester Gorter. In de uitzending van Omroep Flevoland benadrukt Bijl dat een demissionair college normaal gesproken al terughoudend is en dat de raad elkaar de komende vier jaar nodig heeft, waardoor het belangrijk is om onderling ongenoegen naast zich neer te leggen.

Zetel gehaald, maar bedankt voor de eer. In gemeenten als Zundert, Breda en Halderberge bleken meerdere versgekozen raadsleden na de verkiezingen geen plannen te hebben om hun plek in de raad daadwerkelijk in te nemen. Voor de stemmers een bittere pil: de naam waar zij hun vertrouwen aan gaven, verdwijnt zonder pardon van het politieke toneel.

‘Je stemt op iemand en vervolgens zie je hem of haar niet meer terug in de raad. Dat is toch teleurstellend?’, zegt John Bijl. Als directeur van het Periklesinstituut, dat gemeenteraden en burgemeesters begeleidt, noemt hij het onomwonden: ‘Het is een zware term. Maar ja, het is kiezersbedrog.’

In Zundert trokken drie kandidaten zich terug, waaronder iemand die dankzij voorkeurstemmen verkozen werd. In Halderberge besloot een kandidaat al een dag na de uitslag haar zetel niet te accepteren. En ook in Breda was het raak. Oud-politicus Klaas Dijkhoff, die als lijstduwer stemmen trok, nam zijn plek niet in.

Bestuurskundige Julien van Ostaaijen plaatst de nuance: ‘Het gebeurt omdat partijen hun lijsten aantrekkelijk willen maken. Soms weet een kiezer dat een kandidaat geen zetel ambieert.’ Toch erkent ook hij dat de praktijk het vertrouwen schaadt. ‘Kandidatenlijsten moeten bestaan uit mensen die daadwerkelijk bereid zijn verantwoordelijkheid te nemen.’

‘Als de helft van de lijst nepkandidaten zijn, die helemaal niet in de gemeenteraad willen, is dat ononverantwoord,’ zegt Bijl. Hij pleit ervoor dat partijen ‘kandidaten beter voorbereiden, veel selectiever zijn en liever kiezen voor een korter lijstje met mensen die graag de raad in willen’. Dat is volgens hem waar politieke geloofwaardigheid begint.

Naast de politieke versplintering baart de lage opkomst tijdens de verkiezingen zorgen. In veel gemeenten kwam niet meer dan 30 procent van de kiezers opdagen. Pieter Verhoeve, burgemeester van Gouda, benadrukt het belang van hogere opkomst en betrokkenheid: ‘We moeten er echt samen voor gaan zorgen dat de opkomst hoger wordt en dat mensen zich meer betrokken voelen bij de politiek.’

De toename van vrouwelijke raadsleden is een positieve ontwikkeling, zegt John Bijl van het Periklesinstituut. ‘Uit internationaal onderzoek blijkt dat vrouwen andere onderwerpen op de agenda zetten. Welke dat precies worden, moeten we afwachten.’ Hij wijst ook op het effect van de campagne ‘Stem op een vrouw’, die kiezers bewust heeft gemaakt van de mogelijkheid om via voorkeurstemmen meer diversiteit in de raad te krijgen.

Toch accepteert niet iedere met voorkeur gekozen vrouw haar zetel. In Alblasserdam besloot Mieke van ’t Verlaat (VVD) af te zien van haar raadszetel omdat ze zich nog niet voldoende ingeburgerd voelde in de gemeente. Ook in Zwijndrecht gaven kandidaten van CDA en GroenLinks hun zetel terug, omdat zij vonden dat ervaren partijgenoten beter op hun plaats waren. Bijl begrijpt deze keuzes: ‘Raadswerk vergt bijna twintig uur per week en niet alle kandidaten voelen zich er klaar voor.’

Andere vrouwen grijpen de kans juist met beide handen aan. Zo werd Anita Stigter in Papendrecht de eerste vrouwelijke raadslid namens de ChristenUnie en gaat Annelies Dorst voor SGP-ChristenUnie in Hendrik-Ido-Ambacht de raad in. Beiden benadrukken dat vrouwen op een andere manier naar beleid kijken en dat diversiteit in de gemeenteraad van groot belang is.

De gemeenteraad van Maastricht telt zestien partijen. In Almelo zijn het er inmiddels vijftien. En in heel Nederland stijgt het aantal fracties, eenpitters en nieuwe partijen gestaag. Dat leidt tot ingewikkelde formaties en langere vergaderingen. Maar is dat erg?

Volgens John Bijl van het Periklesinstituut hoeft dat helemaal geen probleem te zijn – zolang raden zelf het heft in handen nemen. ‘Je kunt als raad ouderwets wachten tot het college met plannen komt, maar bij grote thema’s als klimaat of wonen is het beter om vooraf duidelijke uitgangspunten vast te stellen.’ Hij vergelijkt de raad met een koper van een huis: ‘Dan geef je de architect – het college – liever van tevoren je wensen mee, in plaats van pas te klagen als het huis er al staat.’

Een manier om dat te doen is het werken met een raadsakkoord: een gezamenlijk gedragen agenda voor de komende bestuursperiode. Dat vraagt om breed overleg, maar levert uiteindelijk veel op. In steeds meer gemeenten wint deze werkwijze aan populariteit. Werkten er in 2014 nog 27 gemeenten met zo’n akkoord, inmiddels zijn dat er ruim 70.

Toch blijft het zoeken naar de juiste balans. Burgemeester Arjen Gerritsen van Almelo waarschuwt dat raadsakkoorden ook kunnen leiden tot vage compromissen als te veel partijen worden binnengehaald. Maar voor voormalig raadslid Joris Wijsmuller uit Den Haag bood de versplintering juist ruimte voor inhoudelijke vernieuwing. Bewoners kregen meer invloed en plannen ontstonden in samenspraak met de stad.

John Bijl ziet in de verscheidenheid vooral kansen. Liever een coalitie met zes partijen dan eentje met twee, zegt hij. Want dan is er tenminste geluisterd, gepraat en gewikt. En juist dat maakt de lokale democratie sterker.

Aan tafel zitten deskundige John Bijl, oud-Kamerlid Keklik Yücel, historicus Shashi Ropram en campagnedeskundige Huub Bellemakers. Samen ontleden ze het debat, de achterliggende frustraties én de politieke strategieën. Want opmerkelijk genoeg: het debat over omgangsvormen was zelf nauwelijks een toonbeeld van goede omgang. Kamerleden grepen de gelegenheid aan om hun eigen stokpaardjes te berijden, eerder dan om gezamenlijk grenzen te trekken.

Wat deze aflevering laat zien: omgangsvormen gaan niet over beleefdheid, maar over hoe de Kamer haar werk kan doen. Wie elkaar uitscheldt of belachelijk maakt, ondermijnt de mogelijkheid om samen wetten te maken, beleid te beoordelen en burgers te vertegenwoordigen. Democratie is niet het uitvergroten van je gelijk, maar het verdragen van verschil. En daar horen debatregels, reglementen én zelfbeheersing bij.

De uitzending is tegelijk een mini-college over de rol van de Kamer en het belang van parlementaire cultuur. Er wordt teruggeblikt op het rapport van Kees van der Staaij over een beter functionerende Kamer, stilgestaan bij de normverschuiving door social media, en gekeken naar historische fragmenten — van Boer Koekoek tot Janmaat en Marijnissen. Ook wordt scherp benoemd wat sommige partijen doen: niet samenwerken, maar alleen uitzenden, rechtstreeks richting de achterban.

Een aflevering vol botsende opvattingen over politiek, gezag en taal. Met als kernvraag: kan een parlement zichzelf corrigeren, zonder de regie uit handen te geven?