Waarom sommige dubbelrollen toch onwenselijk zijn

Jarenlang combineerde de voorzitter van de Partij voor Zeeland zijn functie met een betaalde rol als fractiemedewerker van dezelfde partij. Dat was volgens de toen geldende regels toegestaan. Toch leidde de constructie tot discussie. Uiteindelijk scherpten Provinciale Staten de subsidieregels aan: partijbestuurders mogen niet langer betaald worden als fractiemedewerker.

‘Dat vind ik ingewikkeld’, zegt John Bijl, directeur van het Periklesinstituut, tegen Omroep Zeeland. ‘Een partijvoorzitter gaat over de kieslijst. Dus een partijvoorzitter werkt voor de mensen die hij straks hoog of laag op de kieslijst moet zetten.’

De discussie laat zien dat integriteit verder gaat dan de vraag of iets wettelijk is toegestaan. Politieke partijen zijn verenigingen met hun eigen bestuur en verantwoordelijkheden. Een fractie vertegenwoordigt inwoners in Provinciale Staten en ontvangt publieke middelen voor haar ondersteuning. Wanneer één persoon tegelijkertijd een leidinggevende rol binnen de partij én een betaalde ondersteunende functie voor de fractie vervult, kunnen die verantwoordelijkheden door elkaar gaan lopen.

Dat betekent niet automatisch dat er sprake is van belangenverstrengeling. Wel kan de schijn ontstaan dat persoonlijke of partijbelangen invloed hebben op de onafhankelijkheid binnen de fractie. Juist om die twijfel te voorkomen, moeten integriteitsregels regelmatig worden aangescherpt.

Dat Papendrecht tijdelijk een waarnemend burgemeester heeft, komt door de politieke impasse na de gemeenteraadsverkiezingen. Omdat er nog geen nieuw college is gevormd en de voormalige wethouders inmiddels zijn vertrokken, is er niemand die tijdens de vakantie van burgemeester Margreet van Driel haar taken kan waarnemen. Daarom is oud-burgemeester Jan Heijkoop voor drie weken benoemd als waarnemend burgemeester.

‘Er wordt weleens een waarnemer benoemd als iemand langdurig ziek is. Maar voor een vakantie? Dat is niet eerder voorgekomen’, zegt John Bijl, directeur van het Periklesinstituut, tegen RTV Rijnmond.

De situatie maakt duidelijk dat een burgemeester een bijzondere positie inneemt. Anders dan wethouders wordt een burgemeester bij koninklijk besluit benoemd. Een burgemeester wordt tijdens vakantie of ziekte normaal gesproken vervangen door een locoburgemeester. Dat is meestal een wethouder, maar de gemeenteraad kan ook een raadslid aanwijzen om die taak te vervullen.

Nu er geen wethouder beschikbaar is, kan het onwenselijk zijn als een raadslid voor langere tijd de rol van burgemeester op zich moet nemen. Daarom kan de minister daarom een waarnemend burgemeester benoemen. Juridisch betekent dat dat er tijdelijk twee burgemeesters zijn: de benoemde burgemeester blijft in functie, terwijl de waarnemer gedurende een afgebakende periode de bevoegdheden uitoefent.

Juist omdat een burgemeester ook verantwoordelijk is voor openbare orde en veiligheid, moet er altijd iemand zijn die die bevoegdheden kan uitoefenen. De brandstichting in het gemeentehuis van Papendrecht, kort na de benoeming van Heijkoop, laat zien dat zulke situaties zich ook tijdens een vakantie onverwacht kunnen voordoen. Daarmee onderstreept deze uitzonderlijke benoeming een eenvoudige staatsrechtelijke regel: een gemeente kan nooit zonder burgemeester.

Dat een wethouder naast het ambt een eigen bedrijf heeft, is op zichzelf niet bijzonder. De Gemeentewet verbiedt dat niet. Wel schrijft de wet voor dat nevenfuncties openbaar moeten worden gemaakt, zodat inwoners kunnen zien welke andere belangen een bestuurder naast het ambt heeft.

Uit onderzoek van BN DeStem en het Brabants Dagblad blijkt echter dat dit in Rucphen jarenlang niet volledig is gebeurd. Directeur John Bijl van het Periklesinstituut legt uit waarom die openbaarheid zo belangrijk is. ‘Het is belangrijk om inzichtelijk te maken welke andere belangen iemand heeft naast zijn politieke ambt. Vooral als die nevenfuncties te maken kunnen hebben met het werk als bestuurder. Voor de transparantie is zo’n vermelding onmisbaar.’

Die verplichting is niet bedoeld omdat een nevenfunctie per definitie ongewenst zou zijn. Integendeel: veel wethouders vervullen maatschappelijke functies of hebben werkzaamheden die goed verenigbaar zijn met hun ambt. Juist daarom is openheid essentieel. Niet omdat er sprake moet zijn van belangenverstrengeling, maar zodat inwoners en de gemeenteraad zelf kunnen beoordelen of daarvan sprake zou kúnnen zijn.

De berichtgeving laat ook zien dat transparantie meer omvat dan alleen het publiceren van een lijstje nevenfuncties. Een tweede artikel beschrijft hoe sommige gemeenten wethouders voor vijfennegentig procent aanstellen. Daardoor vallen zij onder een andere regeling voor neveninkomsten dan voltijdwethouders. Die constructie is wettelijk toegestaan, maar roept vragen op over de bedoeling van de regeling en de openheid over inkomsten naast het ambt.

Volgens Bijl draait het uiteindelijk om het vertrouwen dat inwoners in hun bestuur mogen hebben. ‘Het is belangrijk om belangen zoals een eigen bedrijf op afstand te zetten, zodat je de schijn van belangenverstrengeling voorkomt.’ Transparantie is daarmee geen administratieve verplichting, maar een democratische. Niet omdat bestuurders voortdurend moeten bewijzen dat zij integer zijn, maar omdat openheid het mogelijk maakt dat vertrouwen niet op aannames hoeft te berusten.

Een burgemeester moet wonen in de gemeente waarvan hij of zij burgemeester is. Toch is juist die wettelijke woonplicht onderwerp van discussie geworden nadat het Eindhovens Dagblad berichtte dat burgemeester Wim Wouters van Eersel een woning heeft gebouwd in de buurgemeente Bergeijk en daar een deel van de tijd verblijft. Volgens de burgemeester voldoet hij aan de wet doordat hij in Eersel woonruimte huurt en daar ingeschreven blijft. Deskundigen bestrijden dat.

Woonplicht is meer dan een administratieve verplichting

De Gemeentewet schrijft voor dat een burgemeester in de eigen gemeente woont. ‘Een burgemeester moet in zijn standplaats wonen, formeel en materieel, de hele week, non-stop,’legt John Bijl aan Brabants Dagblad uit. ‘Je woont in je ge-meente, punt.’

Dat is geen toevallige regel. De gedachte daarachter is dat een burgemeester zichtbaar deel uitmaakt van de gemeenschap waarvoor hij of zij verantwoordelijkheid draagt. Juist omdat een burgemeester dag en nacht aanspreekbaar hoort te zijn, is de woonplaats onderdeel van het ambt.

Over de vraag hoe strikt die verplichting moet worden uitgelegd lopen de meningen uiteen. ‘Het doet er helemaal niet toe of hij goede redenen heeft om dit te willen en of de woning vlak bij ligt of niet”, zegt Marcel Boogers, bijzonder hoogleraar democratie tegen de krant. ‘Regels zijn regels,’ aldus Boogers. Waar deskundigen stellen dat een burgemeester zowel formeel als feitelijk in de eigen gemeente moet wonen, vindt het Nederlands Genootschap van Burgemeesters dat meer maatwerk mogelijk moet zijn zolang een burgemeester het grootste deel van de tijd in de eigen gemeente verblijft. Tegelijkertijd blijkt uit een enquête van het genootschap dat een meerderheid van de burgemeesters het woonplaatsvereiste wil behouden.

De raad gaat hier niet over

Opvallend is de bestuurlijke route die in Eersel is gevolgd. De burgemeester bracht zijn bouwplannen en latere woonsituatie meerdere keren ter sprake in het besloten presidium, het overleg van fractievoorzitters over de raadsagenda. Daarmee ontstond bij sommigen de indruk dat de fractievoorzitters bij de kwestie waren betrokken. Voormalige raadsleden benadrukken juist dat het presidium geen besluiten neemt en dat een burgemeester zelf verantwoordelijk is voor het naleven van de wettelijke regels.

Dat onderstreept een belangrijk staatsrechtelijk punt. Het presidium is geen bestuursorgaan en kan een burgemeester geen toestemming geven om af te wijken van wettelijke verplichtingen. Ook de gemeenteraad heeft daarin geen zelfstandige beoordelingsruimte.

Wie houdt toezicht?

Daarmee komt de aandacht vanzelf bij de commissaris van de Koning terecht. De commissaris was gedurende meerdere jaren op de hoogte van de plannen van de burgemeester. Na de publicaties ontstond kritiek dat niet werd ingegrepen. De provincie reageerde daarop dat de commissaris het woonplaatsvereiste onderschrijft, burgemeesters daarop aanspreekt, maar geen wettelijke bevoegdheid heeft om de woonplicht te handhaven. De Gemeentewet kent daarvoor geen sanctie.

Juist dat maakt deze kwestie interessant. Als een wettelijke norm bestaat zonder duidelijke handhavingsmogelijkheid, verschuift het zwaartepunt naar bestuurlijk gezag en voorbeeldgedrag. Voor burgemeesters, die zelf een centrale rol spelen bij integriteit binnen de gemeente, is dat een kwetsbare positie.

Meer dan een discussie over één burgemeester

De discussie in Eersel gaat daarom uiteindelijk niet alleen over de woonplaats van één burgemeester. Zij raakt aan een principiële vraag over het openbaar bestuur: hoe geef je betekenis aan wettelijke normen wanneer de wet nauwelijks instrumenten biedt om die af te dwingen?

Voor gemeenten is dat een relevante discussie. Niet alleen omdat de woonplicht onderdeel is van het burgemeestersambt, maar ook omdat het vertrouwen in het lokaal bestuur mede wordt bepaald door de vraag of bestuurders dezelfde regels naleven die zij van anderen verwachten.

Capelle is samen met Goeree-Overflakkee de enige gemeente in de Rotterdamse regio waar het college uitsluitend uit mannen bestaat. Verschillende vrouwelijke raadsleden noemen dat een gemiste kans. Bijl wijst erop dat onderzoek laat zien dat besturen met uiteenlopende achtergronden tot andere afwegingen en ander beleid komen. ‘In een homogeen college mis je perspectief aan de collegetafel.’

Volgens Bijl gaat het daarbij niet om symboliek alleen. Ook de herkenbaarheid van het lokaal bestuur speelt een rol. ‘Mensen hebben rolmodellen nodig. Als je in een college alleen maar mannen ziet, denk je als vrouw al snel dat het niet iets is voor jou.’

Tegelijkertijd waarschuwt hij voor een te eenvoudige oplossing. ‘Alleen vrouw zijn is natuurlijk niet genoeg om wethouder te worden; je moet natuurlijk ook over competenties beschikken.’

Een evenwichtiger samengesteld college begint niet pas bij de benoeming van wethouders. Kijk ook naar waarom vrouwen of minderheden zich minder vaak beschikbaar melden voor politieke functies. Vrouwen melden zich nog altijd minder vaak voor het wethouderschap, mede omdat de bestuurscultuur vaak als masculien wordt ervaren.

Daarmee is de discussie in Capelle niet alleen een discussie over de benoeming van vier wethouders, maar ook over de vraag hoe gemeenten zorgen voor een bestuur waarin verschillende perspectieven vertegenwoordigd zijn.

Een coalitieakkoord hoeft niet alle politieke keuzes vooraf vast te leggen. In Nieuwegein kiezen de coalitiepartijen daar bewust niet voor. Naast een akkoord op hoofdlijnen krijgt de gemeenteraad ook een eigen raadsagenda, zodat belangrijke politieke vragen eerst in de raad kunnen worden besproken voordat het college met uitgewerkte voorstellen komt.

De lokale omroep Lekstroom berichtte deze week over het nieuwe coalitieakkoord Sterk voor elkaar, klaar voor morgen. Daarin presenteren LV/VSP, VVD, D66 en CDA hun plannen voor de komende bestuursperiode. Opvallend is dat de coalitie nadrukkelijk kiest voor een akkoord op hoofdlijnen, waarin richting wordt gegeven zonder alle maatregelen vooraf vast te leggen.

Informateur John Bijl lichtte die keuze toe bij de aanbieding van het akkoord aan de gemeenteraad. ‘Een akkoord op hoofdlijnen betekent niet dat je minder afspraken maakt, maar dat je scherper definieert waar je met elkaar naartoe wilt.’ Daarmee krijgt het college ruimte om binnen de politieke en financiële kaders voorstellen uit te werken, terwijl de raad de achterliggende politieke afwegingen kan blijven bespreken. Toespraak formateur.docx

Naast het coalitieakkoord ontving de raad ook een advies voor een raadsagenda. Daarmee kan de gemeenteraad zelf bepalen welke onderwerpen zij deze bestuursperiode als eerste politiek wil verkennen. Het uitgangspunt is eenvoudig: eerst het politieke debat, daarna pas het beleidsvoorstel. Daarmee wordt de raad niet alleen gevraagd voorstellen van het college te beoordelen, maar ook zelf richting te geven aan de ontwikkeling van de stad.

In het advies wordt onderscheid gemaakt tussen verschillende niveaus van politieke opdrachtgeverschap. Soms begint een onderwerp met de vraag wat eigenlijk het probleem is. Andere onderwerpen vragen juist om politieke uitgangspunten of een afwegingskader, waarna het college voorstellen kan uitwerken. Zo ontstaat meer ruimte voor debat over maatschappelijke keuzes, voordat oplossingen al zijn uitgewerkt.

Bijl noemde de raadsagenda tijdens de raadsvergadering ‘meer dan een lijst met onderwerpen’. ‘Het is vooral een uitnodiging om met elkaar het gesprek te voeren over de vragen die voor Nieuwegein van strategisch belang zijn. Niet wanneer de oplossing al op tafel ligt, maar juist daarvoor.’

Juist daarin zit een interessante ontwikkeling. Coalitieakkoorden worden vaak gezien als documenten waarin politieke besluiten al zijn genomen voordat de raad erover spreekt. Een akkoord op hoofdlijnen, gecombineerd met een raadsagenda, laat zien dat het ook anders kan: de coalitie spreekt af welke richting zij op wil, terwijl de gemeenteraad ruimte houdt om de politieke keuzes onderweg gezamenlijk verder vorm te geven.

De voordracht van Henk Harms als wethouder in Den Haag leidt tot veel discussie. Volgens het Algemeen Dagblad willen verschillende oppositiepartijen uitgebreid spreken over zijn benoeming, nadat Harms in 2020 als topambtenaar vertrok wegens schending van de gedragscode. Tegelijkertijd wijzen anderen juist op zijn grote kennis van de Haagse gebiedsontwikkeling en woningbouw. Daarmee laat deze benoeming zien waar de gemeenteraad uiteindelijk zelf verantwoordelijk voor is.

De screeningscommissie concludeerde dat er geen formele integriteitsbelemmeringen zijn voor een benoeming. Daarmee is de vraag echter niet beantwoord of iemand ook politiek geschikt is om wethouder te worden. Die afweging ligt nadrukkelijk bij de gemeenteraad.

Harms voldoet volgens de screening aan de formele eisen voor benoeming. Daarmee is de politieke discussie echter niet voorbij. Eerdere integriteitskwesties blijven vaak aan bestuurders kleven, ook wanneer zij juridisch zijn afgedaan. Dat maakt de keuze om zo’n kandidaat voor te dragen een politieke keuze, met voorspelbare gevolgen. Juist daarom is het aan de gemeenteraad om uiteindelijk te beoordelen of een kandidaat voldoende vertrouwen geniet om wethouder te worden.

‘Een screening vervangt het politieke oordeel niet’, zegt John Bijl van het Periklesinstituut. ‘De raad benoemt een wethouder omdat hij vertrouwen heeft dat iemand het ambt goed kan vervullen. Daarbij spelen veel meer factoren dan alleen de vraag of er juridische bezwaren bestaan.’

Juist daarom kan een wethoudersbenoeming ingewikkeld zijn. In het geval van Harms botsen verschillende argumenten. Zijn vertrek in 2020 roept vragen op over vertrouwen en integriteit. Tegelijkertijd wordt hij, ook door mensen uit de vastgoedsector, gezien als een bestuurder met uitzonderlijke kennis van gebiedsontwikkeling die grote woningbouwprojecten vooruit kan helpen.

Dat betekent dat de gemeenteraad geen administratieve controle uitvoert, maar een politieke afweging maakt. ‘Je stuurt iemand toch met een stuk rood vlees om z’n nek de arena in’, zegt Bijl. ‘Wanneer je een kandidaat voordraagt van wie je weet dat zijn verleden onderwerp van debat zal zijn, moet je accepteren dat de raad daar kritische vragen over stelt.’

De discussie in Den Haag laat daarmee zien waarom de benoeming van wethouders bij de gemeenteraad ligt. Niet omdat de raad feitenonderzoek moet overdoen, maar omdat uiteindelijk een politiek oordeel nodig is over wie het vertrouwen krijgt om een van de belangrijkste bestuursfuncties van de gemeente te vervullen.

Bij de installatie van het nieuwe college in Barendrecht is een procedureel probleem ontstaan rond de benoeming van wethouder Esther Punte. Dagblad Barendrecht meldde dat de gemeenteraad vergat gelijktijdig een ontheffing van het woonplaatsvereiste te verlenen, terwijl Punte op het moment van haar benoeming nog in Gouda woonde.

De Gemeentewet bepaalt dat een wethouder in beginsel ingezetene van de gemeente moet zijn. De gemeenteraad kan daarvan voor maximaal één jaar ontheffing verlenen, zodat een nieuwe wethouder de tijd krijgt om te verhuizen. In veel gemeenten wordt dat besluit direct voorafgaand aan of tegelijk met de benoeming genomen.
In Barendrecht gebeurde dat niet. Daardoor voldoet de benoeming op dit moment niet aan alle wettelijke vereisten. Dat betekent echter niet dat het gemeentebestuur stilvalt.

‘De wethouder voldoet op dit moment niet aan de eisen van de Gemeentewet. Daarom past het college terughoudendheid bij het formeel laten aanvangen van haar officiële werkzaamheden,’ zegt John Bijl, directeur van het Periklesinstituut. ‘Tegelijkertijd spreekt een college met één mond. De raad kan alsnog besluiten een ontheffing van het woonplaatsvereiste te verlenen. Dat besluit kan bovendien met terugwerkende kracht worden genomen.’

De situatie onderstreept hoe belangrijk een zorgvuldige voorbereiding van benoemingen is. Juist omdat de wet een duidelijke oplossing biedt voor wethouders die nog niet in de gemeente wonen, is het van belang dat de gemeenteraad die ontheffing gelijktijdig met de benoeming verleent. Daarmee wordt voorkomen dat achteraf discussie ontstaat over een procedure die eenvoudig had kunnen worden voorkomen.

Een wethouder benoemen lijkt een formaliteit, maar de Gemeentewet stelt duidelijke eisen. Een bericht van Dagblad Barendrecht over de benoeming van een nieuwe wethouder laat zien waarom een zorgvuldig benoemingsbesluit belangrijk is.

Opkomen voor de belangen van de eigen gemeente is een logische politieke keuze. Maar gemeenten staan zelden alleen. Juist bij woningbouw, bereikbaarheid, energie, openbaar vervoer en recreatie zijn zij afhankelijk van de provincie en van buurgemeenten. Een artikel in het Algemeen Dagblad over de nieuwe coalitie in IJsselstein vormt aanleiding om stil te staan bij de betekenis van regionale samenwerking.

Gemeentedeskundige John Bijl wijst erop dat gemeenten hun autonomie behouden, maar tegelijkertijd afhankelijk zijn van anderen om veel plannen te realiseren. ‘Het mes snijdt aan twee kanten. Want de positie van een gemeente verandert. Over het algemeen geldt: wie betaalt, bepaalt. Wie een samenwerking stopt, heeft minder te vertellen.’ Later voegt hij daaraan toe: ‘Je kan niet doen alsof de wereld ophoudt bij de gemeentegrens. Voor zaken als openbaar vervoer of afval is samenwerking gewoon nodig.’

Dat raakt aan een belangrijk democratisch uitgangspunt. Gemeenten zijn zelfstandige overheden, maar veel maatschappelijke vraagstukken houden zich niet aan gemeentegrenzen. Nieuwe woonwijken hebben gevolgen voor verkeer in omliggende gemeenten, energienetten lopen door meerdere gemeenten en ook economische ontwikkeling, natuur en recreatie vragen vaak om gezamenlijke besluitvorming.

Samenwerking betekent daarbij niet dat gemeenten hun eigen belangen moeten opgeven. Juist in regionale samenwerkingsverbanden behartigen gemeenten de belangen van hun inwoners. Maar invloed ontstaat niet alleen door een stevig standpunt in te nemen. Zij ontstaat ook doordat andere overheden je zien als een betrouwbare partner waarmee afspraken kunnen worden gemaakt en nagekomen.

De onverwachte benoeming van Joan Nunnely tot wethouder in Rotterdam leidde deze week tot veel discussie. Niet alleen over de politieke verhoudingen in de raad, maar ook over de manier waarop gemeenteraden omgaan met de benoeming van wethouders. In een interview met EW lichtte Perikles-directeur John Bijl toe waarom deze stemming meer is dan een politieke verrassing.

Tijdens de raadsvergadering koos de gemeenteraad in een geheime stemming niet de door D66 voorgedragen kandidaat Eva Heijblom, maar raadslid Joan Nunnely als wethouder. Die geheime stemming is bewust onderdeel van de procedure. ‘Bij een stemming over personen wil je dat raadsleden een eigen afweging kunnen maken’, zegt Bijl tegen De Kanttekening. De gebeurtenis laat volgens hem zien dat een wethoudersbenoeming geen ceremoniële bekrachtiging is, maar een zelfstandige bevoegdheid van de gemeenteraad. Een voordracht van een partij of coalitie geeft een kandidaat dus geen automatisch recht op benoeming. ‘De stemming is geen formaliteit. Maar ook de sollicitatie. Gemeenteraden doen alles om netjes een burgemeester te benoemen, maar wethouders worden soms veel minder zorgvuldig benoemd. Terwijl die meer politieke invloed hebben dan een burgemeester.’

Volgens Bijl raakt de discussie daarmee aan een fundamentele vraag over de rol van de gemeenteraad. De raad benoemt niet alleen wethouders, maar draagt ook verantwoordelijkheid voor een stabiel en goed functionerend college. ‘Ik zie dit vooral als slecht werkgeverschap van de gemeenteraad. Die heeft een zorgplicht, niet alleen richting burgemeester en griffier, maar ook richting de wethouders. De raad moet zorgen dat het college stabiel kan blijven.’

Dat betekent niet dat een voordracht automatisch moet worden gevolgd. De Gemeentewet geeft de raad juist bewust de ruimte om zelfstandig een keuze te maken. Juist daarom vraagt een wethoudersbenoeming om een zorgvuldig proces. Gemeenteraden besteden veel aandacht aan de selectie van een burgemeester, maar staan volgens Bijl vaak minder stil bij de benoeming van wethouders, terwijl juist zij de dagelijkse politieke verantwoordelijkheid dragen voor het bestuur van de gemeente.

De Rotterdamse situatie is uitzonderlijk, maar volgens Bijl niet zonder precedent. Hij wijst erop dat ook in 2014 in Rotterdam een andere kandidaat werd gekozen dan degene die door de coalitie was voorgedragen. Zulke gevallen zijn zeldzaam, maar maken zichtbaar dat de raad uiteindelijk zelf beslist.